【文章精选】叶林邢忠颜文涛| 城市边缘区绿色空间精明规划研究——核心议题、概念框架和策略探讨| 2017年第1期-甘肃床铃批发联盟

【提要】

边缘区绿色空间对城市系统健康运行作用巨大，其内在“自然-社会-经济”复合属性决定绿色空间规划是以“协调绿色空间供给与城市（人）需求”作为根本目的。近些年国内制订的众多相关规划成果大都实效不佳，以致绿色空间建设滞后。规划失效的症结在于，采用的非精明规划思路忽视了“供给与需求”的互动耦合关系。借鉴国内外经验，从空间规划层面，重新反思规划核心议题，围绕根本目的建立精明规划概念框架，提出“动态响应、功能融合、差异引导、弹性管控”的精明思路，并归纳七个精明规划策略，以期促进绿色空间“有效保护、持续利用和合理发展”，为国内相关规划实践提供思路借鉴。

【关键词】

城市边缘区绿色空间；精明（空间）规划；核心议题；概念框架；规划策略

（全文刊载于《城市规划学刊》2017年第1期，限于公众号篇幅，此处略有删减）

城市绿色空间总体上是指“城市区域未开发或基本未开发、具有自然特征的环境空间”（常青，等，2007；王保忠，等，2005；李锋，等，2004）。依据分布地域，绿色空间可分为边缘区绿色空间、正式的休闲绿色空间和非正式绿色空间3类（Perino G，等，2014），后两者基本属于建成区绿色空间。边缘区绿色空间（urban fringe greenspace），是指位于建成区外，以维育生态、保护土地、服务城市为主要职能的自然或近自然区域，如农田、森林等。边缘区绿色空间是城市的广阔腹地，综合服务潜力（生态调节、文化传承、产品生产、休闲游憩、景观观赏等）巨大，是保护生态底线、修复城市生态、改善城市环境、限定城市边界、优化空间结构的重要手段。

本文研究目的在于，借鉴国内外实证经验，从空间规划视角，以问题为导向，揭示边缘区绿色空间规划核心议题，反思规划失效症结，提出精明规划概念框架，探讨精明规划策略，以切实推进规划发挥引领和管控作用。

从地理区位上，边缘区绿色空间位于城市建成区外围，是人类丰富活动与自然多样过程高度融合的区域，是“自然-社会-经济”高度耦合的复合生态系统，在三个维度上显现出复合属性（表1），这是边缘区绿色空间与建成区绿色空间的本质区别（叶林，等，2014）。

边缘区绿色空间的功用强调城市（人）与绿色环境的良性互动关系，因此，两大规划任务分别是：“维护绿色空间持续供给”和“满足城市（人）使用需求”，而规划目的正是协调“供给与需求”之间的矛盾。基于任务与目的，规划核心议题包括如下五点：

可以概括为两个基本问题：何种态势下的城市需要管控边缘区绿色空间？哪些相关规划措施可以保障城市高效运行？

对第一个问题，一般有两种情形：一种是，城市创立初期，提前预设理想空间发展模式，主动统筹边缘区绿色空间与城市建设空间布局。早期澳洲城市具有建设环城公园的传统，如霍华德“田园城市”模型中的城市农业圈就借鉴了阿德莱德（Adelaide）环城公园带（图1），并在20世纪初运用在英国莱奇沃思（Letchworth）和韦林（Welwyn）新城实践中；另外，1965年，Otto Koenigsberger 教授的规划团队为新加坡提出的“环形城市”（Ring city）构想，保留了城市中心2889公顷自然保护区。第二种情形更普遍，是当建设区规模扩张到一定程度时导致城市问题十分突出（无序蔓延、环境恶化、自然资源灭失等），城市政府被迫采取措施妥善管理边缘区绿色空间，如伦敦绿带、荷兰绿心、深圳生态控制线规划。

第二个问题仰赖于全社会对规划政策和边缘区绿色空间的深入认识，这是长期的公共意识和社会行动过程，保障城市高效运行的规划措施必须适应城市社会经济态势。在上述第二种情形中，通常在城市空间结构相对稳定（局部而非整体扩展）时，采取严格规划措施较为适宜，因为此时土地增量旺盛期已过，土地规模和边界管控相对容易，否则会适得其反。

边缘区绿色空间是典型的公共物品，具有非排他性和非竞争性，向所有人开放，但不意味着无限制使用。公共物品一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供，主要由授权代表公共利益的城市政府通过包括规划在内的各种措施来保障供给。

土地使用管控是保障供给的重要规划手段。为防止滥用边缘区绿色空间土地，土地使用管控的内涵包括：①规模保障：承担有效供给（不是生产）的责任，通过如基本生态红线、城市开发边界等手段划设合理范围，确保基本规模；②质量提升：担负高效管治的职责，提高绿色空间综合服务能效，引导使用者行为趋近于合理

边缘区绿色空间使用利益主体包括城市政府、市民、经济组织、投资人等，基于不同的社会认知和利益目的，对具体使用方式（位置、大小、规模、结构、功能、权属等）存在激烈争议。规划应协调公利与个利、集体与个体、整体与局部、直接相关与间接相关之间的关系，包容各种合理诉求，倡导多目标和复合型供给方式，采取弹性与刚性结合的控制措施。东京绿带规划始于1939年，陆续制订多个规划和相关法律文件，最初由于严格保护意图，忽视了地方市民和政府的利益诉求而受到强烈抵制，随后规划迫于压力赋予部分市民20%-30%的开发权，却意外促使部分地区发展成低密度的郊区，同时其他一些规划决策失误最终导致绿带没有实现，直至1965 年政府主动取消了绿带计划（文萍，等，2015）。

在时间维度上，近期和长远诉求也是不同的。当前国内相关规划多停留在数量规模、空间分布和功能配置等传统供给方式探讨上，这是与近期低层次诉求相适应的。有研究指出，市民平均收入每增加10%，对绿色空间面积的需求就会增加1% （ChoumertJ，2010）。随着国内进入中等收入阶段，城市市民渴望边缘区绿色空间提供“生态、生产、生活”全方位的高品质服务（王旭东，等，2014），势必极大影响绿色空间供给方式的变革。借鉴发达地区经验，未来规划应“十分关注人类需求与自然资源的关系，以及环境为邻近市民提供社会服务中发挥的作用”（Editorial，2008），探讨可进入性、可获取性、安全性、健康美学、社会正义等关乎市民社会福祉的高层次诉求（杨振山，等，2015）。

边缘区绿色空间对社会总体价值包含市场与非市场价值。市场价值规模可以具体货币化，如提供粮食、蔬菜、木材等实物性产品（goods），在城市经济中所占比例通常很小。1980年代以来，绿色空间非市场价值越来越受到重视，如生态维育、消纳废物、改善环境、旅游游憩、景观舒适、地产价值、政府财税、提高市民健康水平等方面的非实物性服务（services），甚至城市之间为吸引投资，将绿色空间视为必不可少的商业和市场手段（Luther M，等，2001）。另外城市周边农业用地提供的环境舒适、景观等非市场价值也远远高于其传统的市场价值。

非市场价值由于具有外部性，无法形成需求市场和竞争市场，在现行市场经济核算体系中难以货币化，是不可见的。但这部分价值是客观存在的，与人们是否使用没有直接关系，如果“忽视它作为一种基本社会资源的价值（这恰恰是对社会总体价值的最大化十分关键的），就不可能对生态上至关重要而经济上毫无价值的系统加以保护”（亚当·罗姆，2011）。

通常，市场价值只有通过对其破坏（如开发、采伐）才能获得，而非市场价值只有通过实行保护才能获得（岸根卓郎，1999），两者似乎不可调和。边缘区绿色空间多维属性要求，保护并非原样“保留”或“保存”，而是遵循“保护中使用，使用中保护”的逻辑，在保障非市场服务功能正常运行的基础上，通过内外双向联动调和市场与非市场价值：①在绿色空间内部，引导符合市民高层次需求的使用方式，如农林生产、休闲游憩、康体运动等，拓展市场价值规模；②在绿色空间外边缘，控制不违背公共利益的开发建设方式，如医疗养老、科研教育、低强度住宅等，通过地产、财税、吸引投资等间接途径将非市场价值货币化。其目的在于，调和市场与非市场价值，不偏废一方；同时，实现非市场价值货币化，将可见利益传递给政府、组织等绿色空间管理维护者和友好使用者，以激励他们的积极性。这是推动规划从被动响应（reactive）走向主动干预（preactive）的重要措施。

自然力和非自然力（政府力、市场力、社会力）共同促进边缘区绿色空间演进。自然力是基础，可以暂时克服，但不能超越。政府力是当时当地政府采用的发展政策与实施调控力，政府是兼有公共性与自利性的“经济人”，往往为了自利而牺牲绿色环境。市场力来自于市场机制下的企业、投资人、市民、集体经济组织等主体，每个主体都追求私利，一般并不主动增进公利。社会力主要包括社会公众、社区组织及非政府机构，他们可以成为公共利益坚实的捍卫者和监督者。总体上，政府力具有政策性，市场力存在盲目性，社会力当前作用稍显薄弱。

四种动力相互作用产生一种合力效应，因为权重不一，对绿色空间演进影响程度各异，演进态势主要反映主导力的意图：自然力容易被忽视，政府力、市场力为主导会追逐经济利益而忽视社会效益，社会力为主导可能导致效率低下。城市规划是对各种动力有关土地使用的利益在政策框架中做出协调的过程（张兵，1998），寻找四种动力的平衡点贯穿于规划工作的始终。深圳2005年划设的“基本生态控制线”由政府力主导，控制界线在实施过程中一直饱受合理性质疑（盛鸣，2010）。2013年为平衡基层社区发展利益，在生态用地总量不减前提下，通过“调入调出”手段优化界线，措施之一就是将实施前线内已建成合法建构筑物，以及符合规划的建设用地调出，以疏解城市政府与基层社区矛盾。

所谓精明规划，就是始终围绕规划目的，精准把握核心议题，采取适应边缘区绿色空间的客观供给规律和符合城市（人）的主观需求导向的规划思路，将对核心议题的思考转译为切实可操作的规划策略，实现绿色空间“有效保护、持续利用和合理发展”，以提升规划成果的落地实效力（图2）。精明规划思路包括“动态、融合、差异、弹性”原则：

（1）动态响应原则：遵循城市边缘区发展的动态性，合理预判边缘区绿色空间建设态势，在此基础上构建相对稳定的绿色空间总体框架，并能够主动响应城市发展战略的调整和突发事件的影响。

（2）功能融合原则：边缘区绿色空间天然具备“自然-社会-经济”功能，相互之间并非截然隔离，而是在空间布局上交织耦合、职能配置上包含溶解、结构组织上关联衔接。

（3）差异引导原则：协调公利与个利、集体与个体、整体与局部、近期与长远、直接相关与间接相关之间的关系，包容不同利益诉求，选取适宜区位和范围有序安排各种需求，倡导多途径、差异化利用方式。

（4）弹性管控原则：处理好弹性引导与刚性约束的关系，优先刚性保障重要绿色资源供给，保护基本生态与安全底线，主动释放开发压力，通过积极的空间管制政策正向引导合理诉求。

依据上述原则，借鉴国内外经验，笔者归纳了如下七个常用精明规划策略。

有两种划设边缘区绿色空间范围的方法：一是“湖坝模式”，限定城市建设区边界，边界之外作为绿色空间，如划定城市开发边界或增长边界、禁限建区等；二是“河堤模式”，优先划定生态红线、自然灾害区、重要绿色资源保护线等。准确划定范围通常很难，须综合考量城市规模、发展阶段、社会经济条件、自然环境资源、基础设施需求、相关利益主体意愿（特别是绿色空间内利益者），通过科学评价和审慎协商而确定，但尊重自然过程始终是最重要、最关键的策略。

边缘区绿色空间的最重要价值不在于它们的美景和资源，而在于它们是自然进程的一部分（亚当·罗姆，2011）。自然过程是塑造绿色空间的最为稳定、持久的内生动力，应按照“适合（nice-to-have）而非需求（need-to-have） ”原则（KiatW.Tan，2006），依据区域关键自然要素（水文、地形、植被或动物、独特景观等）特征划设绿色空间。如，地质和水文是促成荷兰兰斯塔德地区约400km2农业“绿心”的关键自然要素：整个“绿心”属于荷兰低地区，最低位于海平面以下6.74m，并且在泵水和泥碳土地质变化影响下，海拔还会持续下降40年左右；其次，流经绿心的莱茵河、马斯河、斯海尔德河的洪水对沿线地区造成巨大影响（图3）。因此，周边城镇继续向低地区蔓延无疑将是一个巨大而长期的冒险，客观上使得“绿心”长久保存（王晓俊，等，2006）。

自然灾害也是重要的自然过程形式。绿色空间既要保证关键自然过程得以进行，又要避免城市遭受那些经常性的剧烈变化的自然危害（麦克哈格，1991）。甘肃省舟曲县是国家级地质灾害多发县，2010年“8 · 8”特大山洪泥石流从县城穿城而过，造成巨大人员伤亡和财产损失。重建规划的重要措施之一，是保留穿越城区的两条泥石流通道，两侧控制宽度不低于20m的防护林带，作为未来泥石流避让区域和市民安全避难场所（图4），并建设具有精神纪念、科普教育、人文旅游综合功能的国家级遗址纪念公园。

伴随城镇化进程，，2012-04-24）：维持社会稳定性与可持续性→城乡经济融合→城乡统一规划→环境保护和环境利用。国内部分发达城市正在经历“城乡统一规划”阶段，重点任务是保存自然开放空间、引导城市合理拓展；而大多数城市尚处于“城乡经济融合”的起步期，更关注农地与游憩服务的结合。因此，边缘区绿色空间规划应因时因地调整目标，正如英国皇家城镇规划学会（RTPI）指出，“不应该仅仅被简单地当作一种保护绿色的工具，而是积极灵活地去面对城市战略发展需求”（2002）。

英国1940 年代开始执行绿带政策时，已处于城镇化后期，城市追求舒适生活而导致郊区化蔓延，绿带政策出发点是限制特定地区的扩张；随后绿带不断被赋予不同目标，如提供开放空间、保障宜人环境、保护农业用地、在各郡之间/城市住区之间设立控制线等，这些目标在不同时代被重视的程度是不同的（杨小鹏，2010）。1960年代兰斯塔德绿心政策提上议程时，荷兰城镇化率为59.75%，仍处于快速发展期，此时需要引导和疏解周边城镇强烈的空间扩张欲望，为新增市民提供充足就业岗位与舒适生活条件，但绿心政策错误地将“保持绿色”作为唯一原则，反而助长了“绿心”内人口增长、侵蚀不断（吴之凌，2015）。1990 年代政策开始调整，严格控制商业及居住发展，同时鼓励发展旅游、休闲等服务业，允许有条件地建设具有区域重要性或很高经济效益的政府项目（王晓俊，王建国，2006）。2004年制订的第5次全国空间规划（并未批准实施），更强调在必要控制的同时，实现保护和开发绿心并举（格特·德罗，2012）。

当前，我国经济社会正全面进入“转型发展”期，呈现出经济结构调整、贫富差距分化、社会阶层结构重组、城乡空间结构重构、自然生态环境修复等基本特征（王永昌，2016）。国内边缘区绿色空间规划-建设-管理体系尚不完备，面对如此复杂环境，势必难以面面俱到，应紧扣“供给与需求”这一主要矛盾，明确“可为与不可为”，近期仍应以保护绿色资源、管控城市建设为基本目标，并提供满足不同诉求的差异性、丰富性、舒适性服务功能。

边缘区绿色空间与建设空间共同耦合成城市空间系统的“底－图”。边缘区绿色空间不仅限于是一种规划手段，应上升为一种空间战略工具，契合不同城市结构特征，运用保护、防卫、创建和机会措施（Ahern，1995），锚固城市永久绿色图底，如新加坡环形城市、哥本哈根指状城市，从而获取一劳永逸的成果。

保护（protective）和防卫（defensive）措施适用于保存现有绿色格局。乐山市是著名的山水旅游城市，城西的画眉山地形起伏，森林覆盖率达52.8%以上。1987年，国内生态城市规划的开拓者黄光宇先生首次提出保留山体林地作为“绿心”，形成“依山傍水，山水交融”的城市结构（图5）。这一思路在历次总规修编中得到延续，推动了国内生态城市建设，并获得国际盛誉。据乐山有关部门预测（乐山日报网站，2009-09-11），未来“绿心”森林面积可达700hm2，森林覆盖率将提高到70%以上，每年可释放氧气4200t，吸收二氧化碳5950吨，多蓄水19250m3，防止水土流失17500t，生态效益巨大。

创建（offensive）和机会（opportu⁃nistic）措施多用于绿色空间修复与重建，在景观破碎度、穿孔度很高的建成区，人为识别、选取、构建新的结构十分必要。1960年代以来，台北城市高度密集化发展趋势蔓延拓展到外围的山系，山体系统与城市核心区之间的缺乏生态及景观联系，市民与自然亲近的途径被阻隔。台北都市计划中，在建成区通过选定具关键连接作用的策略节点（图6），依托既有的河川及溪流廊道及水岸两侧范围，或具备一定宽度的带状植被绿带，以及轨道运输廊道，重建并恢复建成区的绿色生态廊道，联系小型残存的绿地斑块，将山体自然系统重新引入城市（杨沛儒，2005）。

Tseira Maruani等（2007）把绿色空间规划范式分为两大类：一类强调保护，遵循“由自然过程所创造的‘价值和禁令’”（亚当·罗姆，2011），以保存、保护景观和自然价值为目的；另一类强调利用，以满足城市人群的休闲、娱乐和环境等利用需求为目的。基于多维属性，边缘区绿色空间规划必须兼容两种导向，协调保护与利用，实现“在保护中利用，在利用中保护”（表2）。

绿色空间规划必须放弃保持“绿色”永远天然无损的理想（盛鸣，2010），因为，“仅从生态角度出发，无法解决保护与发展之间的尖锐矛盾，规划成果过于理想”（罗震东，等，2007）。兼容导向规划，既不是消极保护绿色生态，也不是过度开展农林生产和城乡生活活动，而是获取“生态、生产、生活”整体效益。近年来，上海市选取郊野地区（城市集中建设区外区域）重要的生态网络节点建设21座郊野公园。不同于传统公园，上海市将郊野公园作为引导郊野地区发展的重要抓手，以提升郊野地区综合功能和效益。

在建设减量化的前提下，公园兼容农业生产、旅游休闲和生态保护三位一体，化解两大冲突：

一是产业发展与生态保护。不以牺牲地区产业发展为代价，相反，生态保护压力推动了地区产业转型，利用郊野公园建设契机，“提高一产的附加值，积极向三产转型，并且重新调整二产的产业布局、优化产业结构”（殷玮，2013）。

二是农业生产与景观建设（图7）。不同于旅游景区和生态保护区，建设兼顾农业生产功能，解决村民基本生活问题。同时将景观理念融入农业生产过程，按照生态景观和旅游策划要求开展土地整治和详细设计，“用最低的建设成本发挥最大的景观价值和旅游价值”（管韬萍，等，2013）。

边缘区绿色空间是典型的复合功能区——具备“产品提供功能、生态调节功能、社会文化功能和自然支持功能”（Millennium EcosystemAssessment，2003）。规划目标描绘功能充分发挥后的愿景，规划管控土地空间是促成愿景实现的途径。从“自然-社会-经济”三个维度，总目标包含“生态健康、生活宜居、绿色生产”三个子目标（表3），从子目标出发分别组织绿色空间结构、功能和用地，可以细化具体规划措施，突出重点难点，避免胡子眉毛一把抓；同时，整合子规划重点内容，形成“一张图”，利于控制复合土地使用，发掘复合功能（图8）。

发掘社会文化功能十分必要。香港从1977年至今划定了24个郊野公园和22个特别地区，保护了全港超过40%的土地、60%的林区、55%的灌木林，被视为“最具前瞻性的规划措施之一”。郊野公园重要职能之一就是鼓励郊野休闲、健身、远足、家庭旅行、露营等活动，如世界知名的城市远足步道—“麦理浩径”（MacLehose Trail）（图9）。这些举措极大激发了香港市民参与自然保育的热情，2000年至今有超过3600万人次参与自然护理教育活动，前往郊野公园的游人每年均保持在1100万人次以上，这显示郊野公园真正“成为面向平民、全民共享的公共财产”（香港渔农自然护理署，2014）。可见，绿色空间引入社会文化功能，可以向全社会快速普及获益感，获取广泛认同与支持。

边缘区绿色空间网络往往具有区大尺度的连续性，范围宽广，不同区位的功能设定、发展目标各异，必须避免均质化管控方式。应根据它们在城市结构中的功能与结构重要性、景观生态敏感程度和使用需求，因地制宜采取差异化的分区管理策略（表4）。

分区管控强调“有效保护、持续利用和合理发展”的辨证关系。一般可以分为三个区：生态维育区，是绿色空间结构中关键的廊道和斑块地区，禁止非必要性建设，应纳入城市生态功能红线范围，作为刚性管控；限制开发区和适度开发区，环境重要性依次降低。适度开发区作为有条件开发的缓冲区，具有防止人为开发进一步往保护范围入侵的目的。类似的，荷兰第5次全国空间规划中提出，在绿心地带建立“红线”（城市建设范围线）、“绿线”（绿心保护线）、缓冲区（承接开发压力，建立10处）三种管控分区（Eric Koomen，等，2008）。

香港绿色空间主要分为郊野公园和绿带区两部分（图10），执行截然不同的控制策略和管理制度。郊野公园独立于城市法定规划区，是由香港渔农自然护理署专门管理的强制性保护区，制订有十分完备的独立管理制度。绿带区面积约13800公顷（2007年数据），按照城市规划制度管理，纳入城市法定规划区，约占法定规划范围的25%，其职能是“保育已建设地区／市区边缘地区内的现有天然环境、防止市区式发展渗入这些地区，以及利用天然地理环境作为市区和近郊发展区的界限，以抑制市区范围的扩展及提供静态康乐用地”（香港规划标准与准则，2009）。

由于土地紧缺和开发压力，香港绿带政策具有模糊性和灵活性。首先，绿带区并未刻意形成体系，广泛分布于市区、乡村和新市镇周边；其次，此地带并非严格保护区，可以容纳农业耕作、自然保育和郊游设施，也从未将城市开发排除在外，很可能为了适当开发项目在适当时机被牺牲掉（Bo-sin Tang，等， 2007）。正如FreestoneR （2002）指出，绿带“是一个弹性概念，为了应对需求压力和挑战，在不同时期和地区具有十分丰富，甚至是矛盾的含义”（Bo-sin Tang，等，2007）。这在人地冲突紧张地区不啻为一种十分精明的弹性管理策略。

笔者将位于城市建成区外缘，与绿色空间相邻的、具有一定纵深的那部分建设区域，称为关联地带。关联地带具有典型的边缘效应（edge effect），“边缘效应是驱动城市与绿野高度融合发展模式的原动力”（邢忠，2006）。

“当某地选择保护，不可避免的使相邻地区面临着更强烈的开发压力”（Eric Koomen，等，2008），因此，关联地带必然承接绿色空间外溢的开发压力。关注关联地带，“将有限的土地资源分配给那些可以通过借用绿色空间获取最大可持续增值效益，同时不会对绿色空间造成不良影响的土地用途”（邢忠，等，2007）。首先避免关联地带开发活动对绿色空间造成负面影响；其次积极开拓外缘、利用外缘、调控外缘，针对绿色空间内不同功能区，在与之相邻的关联地带采取相容性建设（表5），借助地产增值、财税增收、吸引投资等途径将绿色空间非市场价值货币化，可激励维护者更加主动参与管理。

笔者及研究团队在《宝鸡市渭河南部台塬区生态建设规划》中，对处于宝鸡城市与秦岭北麓之间的12条川道沟谷生态廊道，提出“明确主导功能、赋予产业职能、适地适量建设”的思路。限制与沟谷主导功能无关建设，鼓励与环境相融度高的低冲击开发、林果生产、水土防护、郊野游憩活动。根据资源禀赋和发展条件，提出绿色居住型谷地和游憩服务型谷地模式（图11），主动干预成规模的村庄建设活动，转变建设方式与绿色环境相适应，营造优美的居住与游憩空间，并整理周边农林产业和游憩服务设施布局，回收非市场价值。