范振宇：“十三五”公路交通投融资政策思考

全国高速公路现在的总体规划，包括国家规划和地方规划，大概是20万公里左右。“十三五”预计会开通的高速路会达到3万公里，到2020年，“十三五”末，全国高速公路通车里程达到15万公里，这个里程已经远远超过美国。在铁路方面，干线铁路网规划总里程和高速公路网规划大体相当，也是20万公里，“十三五”预计开工建设的里程大概是3~3.5万公里左右，到2020年会建成大概15万公里的干线铁路网，范振宇介绍说。

在水运方面，经过多年的发展，我国水运有长足的进步，特别是沿海港口方面。“十三五”，国家将会继续关注内河的建设，特别是内河高等级航道的建设，会发展4500公里左右内河航道建设，内河航道的达标率到“十三五”末将会达到90%以上。

关于民航方面，“十三五”仍然是一个新机场建设期。，十三五期间民航民用运输机场新建56个，一些大型的机场经过多年的建设基本完成，“十三五”重点在于支线机场和通用航空的发展，就是民航发展的新领域和新投向。

“面对这样的建设任务，应该说整个综合交通运输行业的投资总量规模还是在高位运行，这是总体的判断，既是行业的共识，。”范振宇总结道，“总体上判断，铁、公、水、航固定资产投资会达到13到14万亿元，每年超过2.5万亿元左右的水平。如此大的体量在基础设施领域，在国民经济的领域都是一个非常重要的投资的领域和方向。在这个方向里面，政府投资会发挥非常大的支持和引导作用，但是总体上来说，大部分资金还需要通过市场，通过多手段去筹集。市场参与，包括采用PPP方式是大有用武之地，有非常大的需求空间。”

随着多年的发展，交通投融资领域现在有很多新的变化，发展面临着很多挑战，范振宇认为主要有以下几个方面。

第一方面，交通投融资的模式将会由过去的以交通部门为主，向政府主导和多元筹资转变。

收费公路政策的资金来源的依托是以公路项目为标的，政府只是提供了一些担保。现在随着收费公路政策的调整，大部分的公路项目都是纳入不收费的公路体系，主要投资的来源和渠道，单靠交通部门去筹资已经力所不能及。包括PPP项目、政府投资基金等多种方式，实际上越来越趋向于以地方政府为主体来进行交通的投融资，交通部门现在逐渐成为一种政府投融资的执行部门，而不是一个最终的决策和主体部门，在工作的内容和方式，包括思路、角色方面都会发生一些变化。

第二方面，关于政府性债务管理机制，从多个主体、多头举债逐渐向借、用、还相统一转变。

从国家的角度来说，对于控制债务风险，在取消分散的债务平台、地方融资平台，其目的就是要将政府的举债纳入国家统一的规制范围内。原来很多地方分散的投资主体都在逐渐规避，多主体的这种举债的模式，已经逐渐向政府为单一的，政府帐目非常清楚、可控、统一的举债模式进行转变。

第三方面，经营性公路的筹资模式也在发生改变。

收费公路过去贷款修路、收费还贷。随着国家相关财税体制的改革，这种模式也在发生很大的转变，逐渐向特许经营和PPP模式为主转变，这也是为了减少政府负债，从政府负债向企业负债、项目负债来转变。

第四方面，资金分配更加注重财政事权与支出责任。

，，要在“十三五”有所突破，交通的领域需要在明年启动，争取2017年、2018年有所突破。从现在改革的思路来讲，交通原有的资金补助，是根据交通产业的政策来确定的，现在按照新的要求，会逐步向事权的角度去转移。将来如果有什么事权就有什么责任，相应的就有什么支出。如果事权没有，相应的行业投入和支出，和补助也就会消失。这也是对行业，，这种转变对于行业的工作，对于治理模式，对于交通行业主管部门的领导，今后的工作中都会感觉得到，也会对实际工作产生影响。

范振宇认为，总体来说交通运输发展的机遇大于挑战的，一方面经济社会发展的需要，交通运输仍然是经济社会发展的刚性需求，从经济社会的角度来说，还需要交通行业大有作为。

一方面，在国家政策支持方面，也看到了国家对交通行业非常多大力的支持。

交通运输部非常重视对于行业发展政策支持的争取工作，，对行业的发展争取了大量有利的支持政策。比如说国家专项、，两年来国家对于基础设施扶持的一个专项的资金政策，用于公路领域规模是逐年增长的，2015年用了600多亿，今年预计规模要不少于1000亿，现在已经落实了800亿。

对于高速公路支持的力度也在不断加大，原来是支持总投资的14%，后来经过争取，包括国家政策的调整，补助的比例已经可以提高到20%，对于地方项目，。现在国家还在研究“十三五”支持重大战略发展的实施方案。

第二方面是关于地方一般债券和专项债券。

按照国家财税体制改革的方向，将来国家政府对各个领域的投入主要依靠债券来完成。原来专项债券的投向是没有高速公路，现在争取专项债券用于高速公路建设，两项的规模仅在2016年就达到了1.28万亿，对各地的交通发展可以提供非常有利，非常有保障的资金来源。

第三个方面是政策性金融的支持。

金融机构的合作，除了跟商业银行在项目上有合作之外，特别是在行业这个层面和国开行、农发行这两个政策性银行有非常好的合作。

第四个，政府购买服务在交通领域的应用。

政府购买服务是当前城镇体制改革提出的非常重要的一种财政支出的模式，这种方式融资成本低，不增加政府债务，而且符合当前行业发展的需求，各地都开展了很多实践，建养一体化在行业内都有非常好的实践，通过政府购买服务支持农村公路建设，普通国省道建设都引入了大量的资金，取得了非常好的效果。

第五个方面，关于设立交通产业基金。

，交通产业基金目的是要发挥行业自有的造血的功能，各地在这方面都开展了很多实践，云南、内蒙、甘肃、贵州、浙江等省都纷纷设立了交通产业基金，各地交通产业基金规模已经超过四千亿。

第六个方面，行业的行政管理，也有很多新的政策和突破。

包括土地的占补平衡问题，环评的下放问题，国家发改委对地方性项目的审批问题，不再坚持“双五”控制的问题，都有很多简政放权的突破，其目的就是为了给各地交通发展创造更加有利的发展环境，减少中间环节。

范振宇接下来交流了“十三五”公路建设交通运输部行业投资政策导向。“十三五”规划中，一方面明确了“十三五”发展的目标、任务，一方面根据目标任务确定了投资导向，大概分成以下几个方面。

第一方面重点投资的导向，要确保全面建成小康社会目标的实现。

针对这个领域制定了交通扶贫专项规划，对于贫困地区的重点项目、高速公路、农村公路的建设，交通运输部的投资给予“两优先”，资金安排优先，标准优先和倾斜，要高于非贫困地区的标准。

第二方面，支撑国家“三大战略”的实施。

对国家三大战略的实施，相关的都有成套的重大的基础设施建设项目，交通建设项目作为实施的重点，交通运输部在投资方面投资对重点项目和优先项目都给予了安排和考虑。

第三个方面，加大普通国省道等“短板”领域建设。

交通行业的发展经历了几个大的阶段，从第一个阶段开始启动高速公路建设，到目前高速公路建设的规模在世界上整体发展水平已经非常领先，到后来在“十五”开始大规模的农村公路建设，改变了农村公路交通相对落后的面貌，到目前从“十二五”开始，大规模开展的干线公路网络的“短板”建设，也是“十三五”继续支持的一个重点。这个领域对于这些重要的国省道，重点是国道，相关的投资也会给予安排。

第四个方面，推进综合交通运输体系的建设。

综合交通运输体系是大部制改革赋予交通运输部的一个新的使命和任务。在“十三五”规划中综合交通运输体系的建设，包括综合交通的衔接问题，也是建设方面重要的任务，同样也是投资方面的重要领域。公路将来的发展从大规模的建设期也会逐渐进入到提质增效、运营维护的时期。在近五到十年，建设和提质增效是并重的时期，综合交通运输体系是整个交通运输领域提质增效的关键内容。只有把综合交通做好了，交通整体水平才会与国际相应的先进水平有竞争力。这个领域也将会是交通运输部行业投资政策支持的重点领域，因为很多项目都是经营性项目，也会成为PPP项目落地和开展的一个重要原因。

对于“十三五”行业投融资政策，国家高速公路在建设方面，，在“十三五”东、中、西部大概是按照25%、28%和30%予以安排车购税资金的。同样对于高速公路经营性项目，如果使用PPP模式的，交通运输部里会同样给予资金支持。在“十三五”之前，对于经营性项目，行业是不安排政府资金支持的，这是“十三五”针对PPP项目行业的政策调整和突破。对于普通国省道，大概是按照定额的方式进行补助，补助标准可以达到总投资的50%左右，应该说力度是比较大的。

对于贫困地区我们的补助还会上浮，对于农村公路，行业也会有政策支持，各地都在大规模的推进交通扶贫公路，包括农村公路建设，采取的方式就是要普惠与特惠相结合，除了对全国的农村公路推行普惠政策，对贫困地区还采取特惠的政策，提高投资的标准。

，在“十二五”就开展了试点的工作。第一批试点项目是11个，涉及到八个省，主要投资就是国家高速公路和普通国道中的跨越长江、黄河的重要通道工程，属于国家规划类的重大项目，相对来说，都会有比较稳定和有保障的收益，这样对于PPP的模式应用才有比较好的基础条件。这个政策开展以来，整体进展还不错，但是由于政策的衔接问题，特别是前期工作的审批等等问题，很多项目在具体推进过程当中面临很多困难。这些困难现在在逐步解决，项目的实质效果和进度会更快。

范振宇进一步指出，就“十三五”来说，交通运输部对PPP项目的实施政策是有突破的，安排车购税资金予以支持的，支持的力度和政府项目是同等对待的，对于PPP项目在交通领域的开展创造了比较有利的行业政策条件和资金条件。

关于推进PPP模式的有关工作，范振宇考虑有几个方面需要重点关注，并对推进工作提出了具体的建议。

推进PPP模式的工作，在近期可能会有新的突破。

，这是一个总纲性的东西，再次对PPP工作很多政策提供了新的明确的政策依据。第二个方面，国家各个部门关于PPP项目管理的体制和机制逐渐在理顺，发改委近期印发了《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，还印发了《关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》，实际上这两个文件就解决了之前困扰项目实施的——到底是由谁来主管，怎么去审批的问题。现在对于谁来主管的问题已经比较明确：在交通领域实行PPP项目，按照发改委这套项目进行流程的，这个过程中同样还需要根据财政的要求进行物有所值的评价，财政可承受评价，但是总体这一条管理的主线已经明确了。下一步各个部门，特别是地方的交通部门，按照这些文件的要求，对于PPP项目的审批，给予PPP实质性的推动。

第二方面，关于PPP项目的方案设计。

在国家的多个文件中，对于PPP项目的推进有很多新的政策，而且在不断想新的办法。对于单个项目来说，交通领域现在面临很多问题，我们也在分析和研究，为什么交通领域引入这样的项目，某些方面不如其他领域引进得那么快、那么多，可能也存在交通项目体量比较大，现在有些项目收益不够好的问题。但是国家出台了很多新的文件和要求，给我们想到了出路。，单个PPP项目的实施，可以采用单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，实际上意思就是我们交通项目可以搭配，不光是一个项目可以去实施，可以把好的项目和差的项目组合，可以把周边的开发和效益不好的项目组合，共同增加项目的吸引力和增加项目的投资回报，这样的政策依据都需要各地交通部门，包括合作的单位，在下一步项目的具体方案设计中去落实，去多想办法，能够让项目真正去实施和操作起来。

第三个方面，关于PPP项目的使用。

政府投资基金和PPP模式的结合，将来也会是一种非常好的方式。现在无论是从地方层面还是从国家的层面，都在研究政府投资基金的问题，政府投资基金的注入和PPP模式的合作，也会给项目对于市场的信心方面，对于收益的回报方面，都给大家提供非常好的条件。这样的项目组合使用，在很多地方都已经实践过了。政府基金，PPP模式，加上行业投资，几方面政策的组合，相信会对PPP项目的实施带来新的面貌。