对生产安全事故调查报告批复能否申请行政复议问题的探讨 —从一起复议案件谈事故调查报告批复的法律性质

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楼主 2021-02-20 07:28:16
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对生产安全事故调查报告批复能否申请行政复议问题的探讨

—从一起复议案件谈事故调查报告批复的法律性质

 

作者:唐丹、刘文远(郑州市政府法制办)

来源:http://wenku.baidu.com/link?url=sMaAwERaJ-ZEo4z1j8RotCNvHusow_aV-KOLmY8Lhc9Ut3-uoU9mwf0AgVwAf6vz_tdmKvYR7KlJ9KcknInw1vuUJbKfHkZyjTXrexWxlQq### 

 

一、案情简介

20148197:00左右,位于郑州金水区某水产市场内,丁某的雇工司某和市场上其他从业人员在搬运液氧气瓶时,因装运小推车的轮子损坏,车上的液氧气瓶失稳坠地,其中一个液氧气瓶发生爆炸,造成司某在内的周围人员8人不同程度受伤。事故发生后,金水区人民政府抽调公安、质监、安监、街道办事处等部门人员组成事故调查组,经过现场勘查、调查取证等,作出了事故调查报告。调查报告认定丁某是事故中爆炸液氧气瓶的使用者,且未按规定对员工司某进行安全教育和培训,导致司某违规搬移液氧气瓶发生爆炸事故,对事故发生负有主要责任,建议由丁某承担受伤人员的医疗费用和经济赔偿。2015415,金水区人民政府作出了《关于“8·19”压力容器爆炸事故调查报告的批复》(金政[2015]34号),同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定及对有关责任者责任的认定。丁某对该批复行为不服,于2015514向郑州市人民政府申请复议,请求撤销涉案事故调查报告的批复行为,并要求依法对本次事故的责任重新作出认定。

二、意见分歧

本案受理环节,出现两种不同意见:

一种意见认为:涉案生产安全事故调查报告批复(以下简称《批复》)是金水区人民政府依法依职权作出的,从形式上看,该批复是上下级机关之间的内部公文,批复行为属于内部行为,它是对行政机关内部产生行政约束力的职权行为,是行政机关在生产安全事故调查报告中的一个法定程序;从内容上看,该批复只是原则同意事故调查组提交的事故调查报告,是一个形式意义和程序意义上的内部审批行为,并没有直接以批复机关的名义对外作出任何具体的行政行为,不属于具有强制约束力的行政决定,对申请人丁某并不直接发生法律效力。因此,该案不属于行政复议受理范围。

另一种意见认为:从表面看,《批复》虽然是上下级行政机关的内部公文,但事故调查报告批复行为一经作出,事故调查报告内容就外化发生效力,能够确定事故责任人的权利、义务和责任。本案中,事故调查报告认定丁某对事故发生负主要责任,并建议丁某承担受伤人员的医疗费用和经济赔偿,事故调查报告批复对丁某的权利义务造成了实际影响,丁某可以申请行政复议。另外,针对事故调查报告批复进行复议,复议机关可以纠正可能存在的事实不清、程序不当等错误,依法维护公民、法人和其他组织的合法权益,这也符合《中华人民共和国行政复议法》的立法目的。

三、定性分析

《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院第493号令,以下简称《条例》)第三十二条规定:重大事故、较大事故、一般事故,负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复;特别重大事故,30日内做出批复,特殊情况下,批复时间可以适当延长,但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对事故发生单位和有关人员进行行政处罚,对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复,对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任。

生产安全事故调查报告批复与生产安全事故调查报告不同,它是由有关人民政府或其授权的部门依法作出的具有行政约束力和执行力的法律文书。对于《批复》的性质存在着不同认识,影响了事故批复的法律效力,《批复》的法律性质,可以从以下三方面来认识:

()《批复》行为的主体是法定的行政机关。按照上述《条例》规定,负责事故调查的国家、省、市、县四级人民政府接到事故调查报告后,应当在法定期限内作出批复。这就是说,事故批复权属于上述有关人民政府。在实践中,下达事故批复的形式有两种,一种形式是由有关人民政府直接下达事故批复,另一种形式是由有关人民政府或其授权的部门,或者法律、行政法规授权的部门受权下达事故批复。

()《批复》行为是对确定事故原因、事故性质和实施事故追究责任的具体行政行为。这是有关人民政府根据事故调查报告,依照职权独立作出的、直接确定事故责任者的权利、义务和责任,具有法律效力和强制约束力的行政决定。有关行政机关和单位必须遵照执行,不得任意改变或者拒绝执行。

()《批复》是生产安全事故调查报告的法定依据。依照《条例》的规定,事故批复应当对负有行政责任的事故责任者作出追究行政责任的决定。有关机关应当根据人民政府的批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对事故发生单位和有关人员进行行政处罚,对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复,对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任。

总之,从作出《批复》的主体、内容和效力上看,《批复》行为具备了具体行政行为的法定要件,可能会对行政相对人的权利义务造成实际影响。

四、本案结论

笔者同意第二种意见。

《中华人民共和国行政复议法》第一条规定:为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。第六条规定:有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

事故调查报告批复是由行政机关依据法定职责作出的影响特定公民、法人或其他组织权利义务的行为,是具体行政行为。批复行为完成后,使事故调查报告内容外化,可以作为事故处理的法定依据,确定事故责任人的权利、义务和责任。因此,针对事故调查报告批复可以申请行政复议。另外,针对事故调查报告批复进行复议,可以纠正可能存在的事实不清、程序不当等错误,依法维护公民、法人和其他组织的合法权益,这也符合《中华人民共和国行政复议法》的立法目的。

本案中,事故调查报告认定丁某是爆炸液氧气瓶的使用者,其员工违规操作导致事故发生,并认为丁某对事故发生负主要责任。事故调查报告批复对丁某的权利义务造成了实际影响,因此,丁某申请行政复议主体适格。

最终,复议机关采纳了第二种意见,受理了本案。

 

                                                                     2015831

 

需要补充说明的,该案件受理后,国务院法制办在对甘肃省政府法制办的复函中对该类案件已明确定性(虽然复函落款时间较早,但公布时间在本案受理后),确定安全事故调查报告批复属于具体行政行为,可以以作出批复的人民政府为被申请人,依法申请行政复议。

附:《关于特种设备安全事故调查有关事项适用法律问题对甘肃省法制办的复函》(国法秘函[2015]314号)全文

关于特种设备安全事故调查有关事项适用法律问题的复函

甘肃省人民政府法制办公室:

你办报送的《甘肃省人民政府法制办公室关于审查特种设备安全事故行政复议案件适用法律有关问题的请示》(甘府法发[2015]1号)收悉。经研究,并经全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会同意,就特种设备安全事故调查有关事项适用法律问题,答复如下:

一、特种设备安全事故调查报告仍应按照《特种设备安全监察条例》的要求,报负责组织事故调查的特种设备安全监督管理部门的所在地人民政府批复。

二、特种设备安全事故调查报告批复,属于具体行政行为。当事人不服该批复的,可以以作出批复的人民政府为被申请人,依法申请行政复议。

 

                          2015年4月16



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