专题讨论（五）| 精准扶贫：路径与机制

刘志彪：“精准扶贫”，我理解就是扶贫工作要“对症下药，药到病除”。“精准扶贫”是对我国社会发展中的短板所进行的精准化、高强度的治理，是社会治理精准化的最重要表现，也是国家治理体系和治理能力现代化的最重要内容之一。

现在讲“精准扶贫”，往往讲扶贫的对象要精准，扶贫的项目安排要精准，资金使用要精准，措施到位要精准，等等。不可否认，从具体的扶贫工作来看，这些都是必要的方法和措施，而且有些工作的地位还相当重要，如要做到“扶贫的对象要精准”，就必须在按户核实贫困人口的基础上，为他们建卡立账，只有这些基础信息完整了、充分了，我们的扶贫工作的决策和部署才能真正精准。但是仅仅采取这些措施，难道就够了吗？

7千多万贫困人口主要是农民。这些贫困的农民曾经为共和国的昨天付出过巨大的牺牲，为国家工业化辛勤地劳动。他们为什么仍然贫困？原因可以说出千万条，但是最根本、最精准的一条是这些贫困的农民缺乏自己应有的权利和机会选择权。也就是说，农民贫困问题的关键，在于他们的权利贫困，在于他们选择机会的贫困，如土地财产权利的贫困，迁徙权利和就业机会的贫困，享受公共福利如教育、养老、住宅和医疗权利和机会的贫困，等等。我认为，改善贫困人口这些制度性的权利和机会选择权，才是最重要的“精准扶贫”。
 

赵顺群：贫穷还是因为基本权利的缺失，如基本的教育、物质资源等。

孙建波：扶贫要用发展的理念办法去解决，根本在于教育。首先要废除户籍制度，对每个公民都给予社会保障，废除针对超生的惩罚条款。目前，计划生育条例并未取消对过往超生的惩罚措施，虽然户籍放开了，但超生的人并不敢去上户口，害怕上了户口被算账。没有户口，也就没有社会保障，没有教育保障，没有生存权。

林乐芬：这个话题很有现实意义。最近我去新疆乌鲁木齐和吐鲁番两市调研，既和自治区农办主任进行了座谈，也走进了维族农户，和维族农民盘膝交谈进行调研，对国家少数民族地区扶贫政策有星星点点的了解。甘肃农妇事件发生在少数民族地区，这一事件至少引发两方面的制度设计和运行问题：一是少数民族地区，政府扶贫政策更倾斜少数民族，汉族相应要少很多也严厉很多。比如生育孩子，少数名族地区，少数民族可以多生孩子，而汉族就必须执行计划生育政策，不能多生育。二是政府的扶贫政策具体落实到村和农户时，常常是村组织和村领导说了算，即使貌似采取集体投票表决的方式，也只不过是对强势家庭获得更多扶贫政策资源的合法化增加了筹码的一种制度设计，并不利于弱势家庭。扶贫问题在我国将长期存在，变化的只是“贫困的标准”，过去的低保侧重收入扶贫，现在的精准扶贫理论上不仅包括收入扶贫，还包括资金融资扶贫、生产技术指导扶贫等多维扶贫，但问题在于各地实施差异很大。

蔡汉东：贫富永远是相对的，因而扶贫问题也将永远存在。我参加过扶贫工作组，体会到物质扶贫是最低层次的，更多的扶贫工作，应侧重于精神扶贫、文化扶贫、技能扶贫。

陈长江：基层组织的和脆弱性使得扶贫很难很好执行。村级组织在扶贫款分配和获得上权力太大。举个例子：甘肃一些地方，村镇都要求，老人和子女的户口必须分开，然后村镇将老人做成低保户、贫困户的形式去领取扶贫保障，因此农民和村镇之间都会来分配这部分扶贫款，导致农民实际分得很少部分。

张健：我们在云南扶贫，研究过英国传教士19世纪在西南的做法：没有多少物质上的扶贫，更多的是精神、卫生、互助、教育和勤奋节俭等对村民的帮助教育，效果很好。

陈爱贞：除了政府扶贫，还应该通过民间或第三方组织进行一对一扶贫。首先，现在不少富人、中产阶层有慈善意愿，一对一不但能进行经济扶持，更有精神扶持，中间组织则起到信息收集、沟通作用，这一点台湾慈济就做的很好，现在厦门有很多志愿者，他们的信仰就是环保、爱心，他们会对困难群体进行心灵抚慰。另外，我认为扶贫、慈善，可以从身边的熟人、亲戚做起。其次，我认为民间慈善组织可以对官方扶贫是否尽职起监督作用：包括监督扶贫是否到位、是否精准，政府机构则可以着力在经济方面提供资助。

蒋乃华：解决贫困问题的外力有：市场、社区、非政府组织和政府组织。精准扶贫似乎强调了政府的主导性作用，其它外力的作用也应该关注。

孙军：目前乡镇以及村一级的领导与贫穷老百姓之间是一个什么的关系这是一个重要的问题，这也是慈善机构、志愿者很难解决的内生机制问题。随着的快速增长，贫困人口总体上减少是必然的，但下一步我国面临着经济下滑，增速的现实，在这种背景下，减贫实际上变得比以前难了。

方向阳：从这个甘肃家庭的情况看，基本上处于绝对贫困化的状态，毫无疑问是当地政府没有尽到基本公共服务均等化的责任 （近一二十年 ，总体上国家对三农的支持力度不可谓不大），应启动问责机制。

孙国民：扶贫要从健全制度和制度创新方面入手，形成激励相容机制，推动全社会积极参与，解决持久扶贫有效扶贫的动力机制问题。精准扶贫，贵在精准：一是如何做到精准识别扶贫对象。二是如何做到精准扶贫，就是要找到贫困的主因，为下阶段采取什么样的扶贫方式打基础。三是采取什么方式扶贫。前面基础情况摸清楚，建立统一的数据库平台，落实分类扶贫的方案。比如：疾病致贫的，采取医疗救助加医保社保加一定的月度金钱补贴，疾病好了之后，引导其自力更生，这时候又要转换扶贫模式，改为技能培训加就地工作安置等。所以总的情况应该是，输血是手段，造血是目的，通过输血带动和促进造血，形成精准扶贫内生动力良性循环机制，同时监督和核查机制都要跟上。贫困标准是在不断变化的，但是基本生活保障，基本教育权，基本生存权要让他们享受到。另外，为了将来减少或者不出现贫穷的代际传递，需要给贫困家庭培养出一个能够脱贫的中坚力量，很大程度上是把他们的子女培养出来。

梁凯：解决扶贫问题不能局限于一个地区一个家庭来看，贫困分绝对贫困和相对贫困，绝对贫困要靠政府保障解决，解决相对贫困则是系统工程，需要各方力量参与。所谓提升造血功能就是个伪命题，两个人打工养一个孩子，和养四五个孩子，家庭经济状况差别是巨大的。

郑江淮：当前的贫困和扶贫问题已经说明现有的扶贫体制的扶贫效果已经达到极致了，难以再有更大的效果。其根源在于现在的体制是政府强、社会弱的体制。政府基本上主导了社会功能，但是行政组织规模远远没有能力解决广泛的、分散的贫困人口，需要扶贫的不简单是少数贫困县，而且包括我们生活周围的贫困。只有发展社会组织，让多数人能够便利地实施慈善，才能起到效果。精准扶贫是现有体制下的选择，作用很有限，并且容易产生误导，以为贫困已经很少了。但是发动社会组织来扶贫又与现行政治体制不容。

张少军：现在的货币超发，对贫穷人口的伤害也很大。

寇宗来：扶贫，最好的方式就是改善教育和移民。我本身是从西部来的，没发现扶贫能够产生自我造血功能的。西部绝大多数地方的人口承载能力很差，尽管地广，但按承载力来说却不是人稀。要扶贫，就应该放开户籍，让人们自由移民。现在的扶贫政策本质上就是，给你点东西，让你呆在无法自我发展的地方，别给富裕的地方添乱就行。而且，根据小时候的记忆，扶贫也不是最终到了最该被扶贫的对象手中。其次，最大的问题就是会产生扶贫依赖症。

姜彩楼：农村有些群体缺乏劳动能力，这超分人应该纳入救济范围。有地区生态环境恶化，也许要适度移民、集中。

王洪飞：正如解决农民问题在于减少农民一样，根本解决贫困问题在于减少贫困地区人口，让他们迁出难于生存更不用说发展的地区。分清贫困产生的原因，分类解决而不一概而论：如果能通过帮扶形成其自身造血功能则不需要迁出，如果任何办法解决不了造血功能则迁出是唯一出路。

尹卫东：迁出、移民需要考虑生态、水、人力资源等因素，尤其是前两样不可移置或移置成本极高。

刘建森：扶贫仅有执行，缺乏监督，必然导致。建议加强制度安排，比如，异地执行扶贫任务、邻村互换裁定扶贫对象、邻乡互换扶贫领导制度、审计跟踪调查等。

毛翠英：我认为村民交叉裁定、扶贫领导互换的作用不及加强审计跟踪机制的威慑作用强，对扶贫工作的监督主要还是得靠审查和事后问效，但这又取决于高一级别的政府和部门、人员对于的态度。

曹玉平：扶贫事关公平，但也要遵循效率原则，处理好二者的关系。针对贫困地区企业开辟金融绿色通道的种种做法能否起到精准扶贫的作用面临下列问题：（1）这样做本身是否具有经济效率，能不能把蛋糕做大，而不使这些企业成为新的吸血鬼企业？（2）即使这样做有效率，贫困地区的企业发展很好，是否就一定能精准惠及到贫困户?像尤努斯在《穷人的银行家》里介绍的，很多贫困援助基金都被一些国际机构和政府部门了或被富人赚走了，落到穷人手里的很少。此外，让贫困户能够比较全面地了解弄懂国家、地方的扶贫政策，这样才能明白自己能够得到什么，、上级政府、社会组织等的较顺畅通道，发出声音。

杨向阳：根据个人的一些直观观察，农户缺少必要的扶贫政策信息获取方式方法，权益得不到保障是时有发生的，甚至不是小概率事件，乡村特别是村级干部欺上瞒下，挪用占用私分扶贫资金并不是个案，遇到部分知情农户特别是被认为难缠之人时，往往会补一部分来化解，对农户而言，目前也缺少有效渠道保障原本可以且应该获得的权益。因此，可以考虑：（1）加强扶贫政策宣传，特别是宣传的方式方法，要考虑到农户的文化素质和认知方式；（2）在一定行政区域内的扶贫政策，应根据当地实际情况，尽量具体化条款，增加替代性内容，体现覆盖面；（3）重视扶贫资金的跟踪审计，加大对违规特别是占用挪用私分等情况的追责和处罚力度，这在经济落后地区尤为必要。

闫浩：再好的扶贫政策措施都要靠人来落实，如果基层干部素质不够或者缺乏激励，扶贫效果就差了。江苏的五方挂钩模式比较好，由省级机关、科研院所、大企业和苏南县区共同组成扶贫工作队与贫困地区挂钩扶贫，工作人员住在贫困村，具体操作，派出单位予以财力支持。效果比较好。

高传胜：扶贫其实需要针对不同情况，从三个层面进行：满足基本生活需求，教育卫生提高可行能力和创造发展条件与机会。这也是所谓的包容性创新的思路。有的人就是要保证他们的基本生活需求，可以无偿给付；对于绝大多数有劳动能力的人，不能给，只能借，借还可以有不同形式的借，要还本的不要付息的；同时要还本付息的，付息还可以有优惠和正常利息水平的。尤努斯创立的格莱珉银行，就是完全针对穷人的，不是给，而是借。贫困治理现在不缺资源，缺的是可靠有效的机制。

毛丰付：贫困是动态概念，精准扶贫要搞清楚贫困的类型和成因。有丧失劳动和生活能力的因伤病致贫，有区域环境恶劣产生的贫困，有社会治理环境恶劣产生的贫困，有失去教育权利和工作权利不能获得足够收入致贫。第一类是社会保障的问题，第二类是移民或者改善区域环境的问题，第三类是治吏的问题，最后一类才是创造市场机会给予扶持的合适对象。贫困不仅是个经济问题，更多是个社会问题，不是一朝一夕能解决的。官员由于任职期限、考核目标和治理机制的原因不能很好完成扶贫任务。政府提供支持让社会组织在扶贫问题上唱主角是最可行的。

张月友：扶贫政策定位要清楚，到底是针对弱势群体的救济政策，还是发展政策？如果说之前的“粗放扶贫”有发展的性质，现在的“精准扶贫”就带有明显的救济性质，是对仍在实施的低保政策的进一步延伸和发展。过去发展性质的粗放扶贫为什么会失败？因为“不患穷而患不均，不患寡而患不安”的粗放扶贫实施，根本上与生产力标准相悖。精准扶贫会成功吗？可能会，前提是认准救济属性。路径上建议复制孤儿院和敬老院方式，在欠发达地区大力发展“扶贫院”/“低保院”，这是克服低保挂户、低保贴保，特别是城乡普遍存在的低保不保和低保的有效办法。另外，特别需要指出的是，近期证监会把资本市场办成扶贫市场的思路，实质还是产业扶贫的思路。我担心最后扶贫没扶好，反导致的上市公司更加不重视成长性。

杜运苏：证券市场的扶贫从长期影响看，是破坏规则。

刘志彪：证券市场扶贫不是不可以，而是不能用现在这种办法。比如，可以对慈善捐款达到一定比例的企业或上市企业，实行优先支持；或者上市公司对落后贫穷地区税后捐款达到一定比例，可以减征税、优先安排融资等。而对贫困地区企业首次公开发行股票、新三板挂牌、发行债券、并购重组等开辟绿色通道无异于是扶劣抑强，违反资本市场的本性。

单豪杰：如果对扶贫地区企业不降低标准进行融资，只是在时间上优先，还是可以予以考虑的。

叶蓁：任何利用现代金融市场实现普惠金融或扶贫最后都会因盈利压力而出现使命漂移，这一点与现在的城商行跨省，农商行进城类似。讨论金融扶贫政策时，扶贫办的思路还是以前老思路，与当下的金融规律不协调。