【行业动态】交通运输3.7万亿PPP盛宴开启，政府投资基金参与成趋势

来源：中国交通新闻网
作者：记者 林芬 

交通运输是推广PPP模式的重要领域

2015年，交通运输部对收费公路新建项目进行了PPP试点，评选出了11个试点项目，总投资700多亿元。这11个项目是国家高速公路网和普通国道中的跨越长江、黄河的重要通道工程。据悉，今年9月，普通国道试点项目234国道河南焦作至荥阳黄河大桥及连接线工程率先开工，其余国高网试点项目已通过国家发展改革委立项。

国高网以外的其他项目具体管理权限在地方，各地交通运输主管部门按照当地政府对PPP的要求进行PPP尝试，也有相当一部分项目通过财政以及发展改革部门报送国家发展改革委和财政部，申请纳入国家级示范项目。

国家发展改革委和财政部均把交通运输基础设施作为PPP推广的重点领域，已分别推出了两批示范项目和三批示范项目。在这些项目中，交通运输项目不管是个数，还是金额的比重，都占到相当大的分量。

据财政部政府和社会资本合作中心副主任莫小龙介绍，截至9月底，PPP综合信息平台入库项目10471个，总投资额达到12.6万亿元；交通运输类项目1268个，占比12%，投资额达到37100亿元，占比30%。交通运输类项目数量排序是一级公路、高速公路、二级公路，投资额排序是高速公路、一级公路、铁路。

国家发展改革委第一批PPP示范项目中交通运输项目已签约75个，数量占比16%，投资规模占比75%；第二批项目中交通运输项目已签约39个，数量占比24%，投资规模占比70%。

“无论从国内外经验来看，还是从改革开放之初到今天的发展来看，交通运输基础设施领域都是推进PPP模式的一个主战场。”国家发展改革委投资司副司长韩志峰表示。

公众、社会资本和政府三方共赢

两年多来，、财政部和国家发展改革委发布的PPP相关文件达40多份，加上其他部委的文件，可以说PPP的管理制度框架已初步建立。PPP法也正在研究起草。

在大规模应用PPP的浪潮中，要强化正确理念的传输，是与会代表的共识。

早在上个世纪80年代，公路交通基础设施就率先开展了引入社会资本和外商投资的试点，此后，BOT为主的模式在交通基建领域快速发展。但是，“似曾相识的燕子不是原来的燕子”——交通运输部原党组副书记、副部长，中国公路学会理事长翁孟勇用一个形象的比喻，指出了当前对于PPP认识上的误区。PPP的发展不仅要关注融资的问题，还要关注全过程服务管理的提升，以此为契机补齐服务和管理上的短板。

专家们注意到，一些地方政府简单把PPP作为临时性的融资手段，利用PPP的高杠杆特性融资，进行变相兜底或者过度融资，同时为了解决项目融资问题而放松对PPP项目实施流程的要求，导致物有所值理念未能充分体现。

莫小龙认为，2014年我国推行新一轮PPP改革时，把PPP看作是一种创新的公共产品和服务的供给管理模式，其核心是通过引进市场竞争机制，有效增加、改善和优化公共产品和服务，更强调全生命周期、全方位管理的理念。新的PPP改革顶层设计立足于实现公众、社会资本和政府三方利益共赢，主要是从制度建设、机构建设、示范项目等三大方面展开，追求物有所值的价值目标，对于政府来讲就是要少花钱、多办事、办好事。

据悉，依据“能进能出”的原则，财政部将部分不再适合采用PPP模式的项目调出示范项目库，第一批、。

“公共交通基础设施建设的适当超前，是一种客观规律，但人们往往认识不足，亦与特定时点上财力的局限、制约有关，长期眼界内更合理、合算的方式是‘一步到位’。”全国政协委员、中国财政学会PPP专业委员会主任委员贾康认为，交通运输基础设施交付使用以后，最好能满足30年至50年经济社会发展的需求，光靠政府一家“单打独斗”很难。改革开放以来交通基础设施发展的主要教训不是太超前，而是超前不够。而PPP正是解决财力等局限制约的“天时地利人和”凑在一起的阳光机制。他从多角度阐述了PPP的重要正面效应。PPP可以减少财政支出压力，提高财政资金总体使用绩效和政府履职能力；在公共服务供给中形成政府、企业、专业机构1+1+1>3的机制，资金使用的“以人为本”可以让社会公众持续受益。此外，PPP对推动“混合所有制”改革，健全现代市场体系，打造高标准法治化的营商环境，优化选择性“聪明投资”增加有效供给等方面都具有重要作用。

政府投资基金参与PPP将成趋势

PPP的活力在于创新。而政府投资基金与PPP模式的有机结合是投融资领域的一项创新，可以使项目交易结构更加灵活，并能够充分发挥政府资金的引导和放大效应。截至2015年年底，国内共成立了780支政府引导基金，用于支持PPP项目、城镇化发展、健康养老产业等。

交通运输部财务审计司副司长卢尚艇介绍，交通运输部积极推广政府和社会资本合作模式，完善基础设施特许经营制度，鼓励各地探索设立公路水路交通政府投资基金，以财政资金为引导，吸引社会资本投入，建立稳定的公路水路交通发展的资金渠道。同时，鼓励金融机构和民间资本共同发起设立交通基础设施的产业投资基金。

根据最新改革方案，政府投资基金参与PPP将成为鼓励PPP发展的重要方式，交通运输产业基金大量成立而且投入到PPP项目将成为趋势。

交通运输部综合规划司副司长范振宇认为，政府投资基金与PPP模式的结合，是非常好的方式，有利于增强市场信心。现在无论是从国家层面还是地方层面都在研究。

据悉，浙江、云南、内蒙古、贵州、湖南、甘肃等地设立的交通产业基金规模已经超过4000亿元，其中，浙江达1000亿元。

内蒙古自治区交通运输厅副厅长戴贵介绍，内蒙古“十三五”期间交通建设投资约4000亿至4500亿元，除了国家财政性资金、，主要的是靠政府与社会资本的合作，以及交通基金来筹措。今年6月，内蒙古自治区政府批复成立交通建设基金，总规模是500亿元，与浦发银行合作，采取母子基金1+N的架构。现在部分资金已经落地，用在8个交通建设项目上。下一步主推的方向就是把各个子基金尽快建立起来，为交通建设筹集更多更充足的资金。

在贵州，PPP项目和常规政府还贷项目相比，工期至少节省30%、造价节约10%左右。如今，依托1000亿元基金支撑，运用PPP模式推动贵州高速公路发展前景更加广阔。贵州省交通运输厅原党委委员、总规划师邱祯国介绍，贵州目前有两支基金都已经落地，第一支是省政府批准交通运输厅成立的交通产业发展基金，规模是400亿元，每年财政拿出10亿元，引导平安银行等几个金融机构共同参与。，共3000亿元，其中1200亿元用于交通，这之中又有一半用于高速公路PPP。贵州近期提出了县县通高速公路基础上的加密规划，还有5000公里准备要建。

截至9月30日，平安银行产业基金的规模已经超过了7000亿元。平安银行行长胡跃飞认为，在交通运输行业，PPP模式的优势已经得到了广泛认可。平安银行大力推动专业化经营，在总行层面专门设立了服务交通运输行业的专营机构——交通金融事业部，紧密跟随国家发展战略，围绕大交通，以产业基金为支点，着眼于支持城镇化发展带来的城市群交通基础设施及公共交通设施建设的需求。

群策群力推动PPP落地生根

从国内外的情况来看，交通运输领域的项目回报率适中，非常适合采用PPP模式，但目前落地的情况少于预期。与会专家集思广益，碰撞灵感，共同探讨解决之道。

鼓励多元化投资主体进入

目前，交通运输PPP市场上主要有三类投资人，第一类是传统在施工业务上有优势的企业，第二类是金融机构，第三类是实业企业。（表1、表2为各方参与PPP项目优劣势分析）

交通运输部科学研究院与平安银行共同发布的《交通行业政府与社会资本合作（PPP）模式现状及展望》研究报告显示，目前，交通运输行业PPP模式运用的一个重要特点是社会资本以国有企业为主，活跃在一线的企业是建设类央企，建设期利润是社会资本参与项目的根本因素。不过活跃在一线的建设企业往往也有比较丰富的运营经验，这为后期的专业运营创造了良好条件。

当前，交通运输领域引入PPP推进的速度还相对缓慢，除了体制机制、政策法规、流程规范等各领域共性的制约外，原因还涉及交通项目体量比较大、有些项目收益不够好等多方面。专家们认为，应该进一步加大开放力度，鼓励多元化的投资主体进入，鼓励民营企业、外商企业、混合所有制企业平等参与PPP项目的竞争，充分发挥各类投资主体的优势。

企业参与PPP的基本动机，仍然是“在商言商”，是投资取得合理回报。PPP项目周期长，收支往往难以预测，运营期的风险难以控制和分配。韩志峰建议，可以适当延长运营年限，保障社会投资者的合理收益；灵活运用多种方式，通过市场的方式挖掘项目本身的商业价值，增加项目运营收入。

PPP项目实施更需要务实基础上的创新。范振宇建议，可以采用单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，把好的项目和差的项目肥瘦搭配组合，共同增加项目的吸引力和增加项目的投资回报。

完善社会资本退出机制

PPP是长期运营合作，首先要树立长期合作的信心，但也要为社会资本的合理退出提供更多的方式和途径。

韩志峰表示，交通运输项目投资规模大，运营期限长，社会资本进入之后，大量资金30年、40年甚至50年不退出也很难。因为客观的经济形势会发生变化，企业的经营方向会调整，需要保持一定的资产能动性。完善社会资本退出机制，是提高社会资本进入积极性的一个重要环节。

今年8月，国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作工作的通知》提出，推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。提高PPP项目收费权等未来收益变现能力，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，增强PPP项目的流动性，提升项目价值，吸引更多社会资本参与。

“目前，从金融机构的角度去参与PPP，资金和资产中间缺乏一个主动管理的平台，比较好的是基金管理公司。从基金管理人的角度看PPP项目，退出的风险是首要的风险。”平安证券董事总经理李朋说，保险系应该是未来PPP股权投资的重要机构，保险资金的特点是期限长、要求的回报不高。但保险可能愿意投10年的时间，很多PPP项目都是20年以上的，这类产品去哪里找投资人？他建议，可以通过金融产品做混合投资，通过标准化金融产品的流转、交易，在不动项目公司股权的情况下实现投资人的退出。伴随着中国PPP的是一个十万亿元的市场，这些资产不会沉淀在实业或者运营企业手中，一定要建立一个流转的市场。

风险与回报相适应

PPP的精髓是政府与社会资本双方遵守契约精神，平等合作，分担风险，共享收益，有效增加、优化公共产品和服务。

交通运输部《交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案》提出，，不得给予不合理的补贴承诺，不得兜底市场风险，保障投资者有长期稳定合理收益。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授认为，真正的风险分担是PPP四大核心原则之一。谁有控制力谁去承担相应的风险，如果每一个风险都由控制成本最低的一方来承担，总投资就可以降低，就可以实现物有所值。例如，最低市场需求风险应该由投资者承担，因为投资者是专业人士，可以做净值调查，如果觉得需求根本不可能维持项目，无论如何也不可能去干，这样就可以避免政绩项目、不可持续项目变成PPP，给政府造成债务负担。风险的分担主要是靠合同。投资者主导的项目公司要跟政府、银行、分包商、供货商、保险公司等签合同，通过合同的设计实现风险分担。同时，风险要与回报相适应，要有上限，建立重新谈判触发机制。曾经，政府为了吸引外资，承担了兜底风险，但利润没有封顶，出现了资本“暴利”，因此对称原则非常重要。

在PPP项目中，风险分担、利益共享已经成为共识。交通运输部科学研究院研究员李晓峰表示，有的项目可能会有一些超额利润，超额利润怎么分、？。北京地铁4号线PPP项目有一些可借鉴的地方，但是目前没有明确的操作性意见。此外，由于合理回报率难以定一个指标，价格是供求关系决定的，让投标人充分竞争非常关键。