正确认识并依法适用“责令改正”

    □ 赵润坤　

    责令改正，是指行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定秩序或状态的一种手段。抓好责令改正的有效落实，对于及时纠正行政相对人的违法行为，防止危害进一步扩散，造成更加严重的后果，具有十分重要的作用。

    “责令改正”并非行政处罚措施

    《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”责令改正是行政机关常用的行政管理手段，它既不属于行政处罚措施，也不属于行政强制措施，只是一种行政管理措施，也有人将其界定为一种对特定行政相对人作出的行政命令。本质上说，责令改正是对行政处罚机关设置的一种作为义务，即针对特定违法行为，行政机关不能只实施行政处罚，还应当责令行为人改正违法行为。

    责令改正的目的是促使违法者纠正违法行为并恢复守法状态，履行既有的法定义务，并不是为相对人增加新的义务，也不损害相对人的合法权益，因此本身不具有惩戒性。但是，若行政相对人不按照要求停止或纠正违法行为，往往会引起行政处罚程序的启动。

    责令改正可依据有关法律法规的规定作出，在法律法规未明确对违法行为作出处理规定时，行政机关也可依职权作出。责令行政相对人改正违法行为，既可以单独适用，亦可以和行政处罚合并适用。

    适用失当导致作用弱化

    新修订《食品安全法》设置了两种责令改正的适用方式：一种是并处，即在处以没收、罚款、吊销许可证的同时，责令行政相对人改正违法行为。如该法第一百二十八条规定：“违反本法规定，事故单位在发生食品安全事故后未进行处置、报告的，由有关主管部门按照各自职责分工责令改正，给予警告；隐匿、伪造、毁灭有关证据的，责令停产停业，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下罚款；造成严重后果的，吊销许可证。”另一种是先行处理，即发现违法行为后，应当先行责令改正，在限期内没有依法改正的，再进行行政处罚，如已改正，则不再进行处罚。如该法第一百二十六条第一款规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处5000元以上5万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。虽然新修订《食品安全法》对责令改正做出了明确规定，但在执法实践中，适用责令改正不规范的现象仍然存在：

    第一，轻视责令改正的适用。虽然《行政处罚法》、新修订《食品安全法》等法律都对责令改正做出了明确规定，但有些食品药品监管部门制作和下达的文书中却缺少责令改正环节，存在重处罚、轻整改的倾向。有的即使下达了责令改正通知书，但是对行政相对人是否已经整改、整改成效如何等没有跟踪检查和相关反馈记录，导致责令改正流于形式。

    第二，将责令改正与行政处罚相混淆。《行政处罚法》第八条规定行政处罚的种类包括“警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留，法律、行政法规规定的其他行政处罚”，共七种。其中并不包含“责令改正”。但是，有的食品药品监管部门把责令改正的内容放在监督意见书中来表述，也有的把责令改正列入行政处罚决定书的处罚种类中，与其他处罚手段并列使用，属于对法律的误读和误用。

    第三，责令改正的内容不明确。食品药品监管部门要求当事人责令改正的违法行为应该明确、具体、有针对性。但部分食品药品监管部门对当事人提出的整改要求仅为责令改正，缺少改什么和怎么改的具体内容，改正效果不佳，起不到责令改正的应有作用。

    正确适用“责令改正”

    “徒善不足以为政，徒法不足以自行”。切实解决在责令改正适用过程中存在的问题，纠正重处罚、轻整改的不良倾向，落实教育与处罚相结合的原则，提升食品药品安全监管质量和水平，是当前食品药品安全执法活动中的一项重要工作。因此，笔者建议：

    首先，做好告知工作。《行政处罚法》第三十一条明确规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。食品药品监管部门应当围绕行政处罚，认真做好三个环节的告知工作：一是做好日常监督中的告知工作，在日常监督中发现可能存在违法事实的，应当及时告知行政相对人，促使其改正不当行为；二是做好责令改正时的告知工作，对可能违法的行为，要通过责令改正的方式，将有关事项明确告知行政相对人，督促其及时改正，避免触犯法律；三是做好行政处罚事先告知工作，在实施行政处罚前，要认真撰写行政处罚事先告知书，对行政相对人的违法行为和处罚依据予以详细说明。通过做好各个环节的告知工作，达到预先警示的作用。

    其次，重视跟踪检查。责令改正大多具有时间限制，当责令改正期满时，执法人员应当进行复查，以确定违法主体是否已经改正，进而确定后续执法行动应该如何展开。特别是在先行责令改正时，若行政相对人已经按照责令改正通知书的要求进行了改正，就不再予以处罚，并向行政相对人做好解释工作，引导行政相对人自觉遵守法律法规。对未在限期内进行改正的，要坚决依法进行处罚。

    第三，加强执法培训。培训始于执法，又终于执法，这是食品药品监管部门的现实状况所决定的，没有坚持不懈的培训，就不会有规范良好的执法。近年来，食品药品监管部门经过了多次体制改革，人员变动频繁。与此同时，国家修订出台了多部涉及食品药品安全的法律法规。这对食品药品执法培训提出了新的更高的要求：一方面，要加强新法的培训力度，不断更新法律法规知识体系，使执法人员熟练掌握新法的内涵和实质，同时，加强程序法的学习，程序与实体并重；另一方面，针对新进人员多、人员变动大的特点，加大对新进人员的培训力度，提升法律素养。此外，食品药品监管部门还应督促食品药品经营企业和从业者深入学习相关法律法规，督促其知法、守法，合法经营。

    （作者单位：甘肃省兰州市食品药品监督管理局）

来源：中国医药报