巡按制度罢废与清代地方监督的弱化

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楼主 2021-04-07 06:01:58
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  中国古代非常注重维系行政与监察的权力平衡,这是封建王朝得以长治久安的重要制度因素。顺治十八年(1661年),清朝废除了沿自明代的巡按御史制度,地方权力制衡的架构被打破,总督、巡抚成为真正的封疆大吏,其权力扩张的同时,监督制度严重缺失。故康雍乾时期,屡有臣僚奏请恢复巡按制度。清廷通过扩大密折制在地方官中的使用范围;在浙江、福建等问题多发省份派遣巡察官等措施,试图弥补巡按御史废除后地方大吏监督缺失的负面影响。伴随强有力的康雍乾“盛世”三帝的谢幕,监督缺失的制度性弊病在嘉道时期得以暴露,并成为“清朝中衰”的重要诱因。


巡按制度的职能与特点


  为防止地方权力失范,自郡县制度在全国推行后,历代王朝都十分注重对地方权力的约束及监督。秦朝派御史监郡,汉代相沿不改,武帝时又派刺史巡察各郡国。但唐代以前,位高权重的监察官经常向地方官演化,使得权力的天平不断向地方倾斜,这也是中央集权遭到破坏、地方尾大不掉的重要原因。


  明代于洪武年间派御史巡按地方,永乐朝成为定制。终明一代,巡按成为察吏安民、监察地方的重要制度。概言之,巡按制度的主要特点是内外相维、以小制大。巡按官职七品,但权力极大,具有举劾官吏、司法审断、整饬风俗等多重职能。其品级虽低,但序列三司之上,地方长官全在其监察之列,这是汉代刺史以卑临尊、大小相维之制的重塑。巡按御史一年一代,以中央监察官监督久任的地方官。御史按临地方,性质属于“出差”,得其选者须“识量端弘、才行老成者”。履行具体职责,由都察院发给“勘合”载明,一年差满受代,“备开接管已、未完勘合件数,具呈本(都察)院查考”。清初思想家顾炎武称:守令之官不可以不久任,而监临之官不可以久任,因为“久则情亲而弊生,望轻而法玩,故一年一代之制,又汉法之所不如,而察吏安民之效,已见于二三百年者也”。巡按的职能并非漫无界限,相反它既受明代监察大法——《宪纲》的约束,赴任时又有皇帝下发“敕书”列明职责所在,以及都察院详列“勘合”。此外,《抚按通例》还详细规定巡按与巡抚各自职守,意在不得干预地方官正常履职,不得越权。如地方官有贪酷、虐民等事,巡按御史举劾必须明著实迹,开写年月,不得讦拾细故,更不得虚文从诋。一年差满回任时,须逐项填报内容涵盖二十八项之多的《造报册式》,并向都察院具呈“行过事迹”,按照“除革奸弊”“扬清激浊”等六款,考核称职与否,奏请分别升降。


巡按制度罢废之争


  顺治元年,沿袭明制设立巡按制度,并在清初统一全国、稳定政权的特殊时期,发挥了重要作用。但清初巡按与明代有所不同,即不专差御史,有用理事官、副理事官、郎中。这使得巡按官的来源混杂,资望远不如明代,并暴露出两大问题。一是巡按违法时有发生。其次,派遣御史巡按,国家要承受一定的经济负担。特别是顺治初年,为迅速完成统一全国的战争,财力物力捉襟见肘,而不法巡按加剧了社会矛盾。


  顺治十一年四月,郑亲王济尔哈朗就提出暂行停止派遣巡按。十七年六月,都察院以“云南大兵,粮饷不足”,请停巡按御史,从而引发一场巡按废遣之争。当年七月,廷议形成两种截然对立的意见。由于双方各持一端,顺治帝命再加详议具奏。几天后召开第二次廷议。在满官胁迫下,取得了一致性意见:废止巡按后,“钱粮自有布政使;刑名自有按察使;总理兵马各项事务,自有督抚。”而且,对督抚的监督也有预案:“督抚纠劾审拟之事,必经部院复核,方行结案。在督抚亦可互纠。在部院又有甄别督抚功过,以示劝惩之法。”由于“解决”了清廷最担心的监督督抚之法,顺治帝采纳了这个意见。但随后监察御史陆光旭呈上长疏,力言满洲王公大臣排斥异议,胁迫汉官在停止差遣巡按签上画押。陆光旭指出,巡按废止后,督抚无人互纠,贪墨无人参劾,钦件无人审理,民隐难上通,利弊无兴革。而巡按周历地方,亲咨利病,回朝密陈机宜,实关天下安危。


  顺治帝为陆光旭的奏疏所说服,当日降旨:著前议诸人明白回奏。四天后又下达倾向性明显的谕旨,肯定巡按之差遣,命议政王、贝勒、大臣、九卿、科道,再加议奏。


  巡按废遣之争,表面是因“省经费”“贪渎”而起,实际牵涉满族官员的特殊利益。十一月十一日,议政王会议结果,巡按御史“仍旧差遣”,顺治帝准奏,并令制定巡按御史考核办法,以期完善相关制度。至此,满汉官员连续辩论四个多月的巡按罢遣之议,以巡按复遣暂时告一段落。


  十八年正月,顺治帝福临病逝,其子玄烨以八岁即位,内大臣索尼等四人辅政。清朝政策出现重大反复,主旨是一反“汉法”。旋设旋罢的巡按御史制度随即废除。


地方监督缺失的补救措施

  

  巡按职司风纪,是皇帝的耳目喉舌,通上达下的监察官。巡按废遣后,其职守全部划归巡抚,不但巡抚职权扩张,更严重的是,地方疆臣缺失监督。康熙时期多次廷议恢复巡按制度,但都未果。


  雍正元年(1723),翰林院检讨徐聚伦上奏指出:“督抚之权太重,故威福易作,而侈肆亦易生。”他提出“分权之法”,“或如旧例,仍设巡按”。在臣僚的一再建言下,雍正帝确有恢复巡按的想法。当年正月,从翰林院编修升为内阁学士的查嗣庭觐见时,雍正谕每省各设一巡按御史,以便与督抚彼此相制,但虑及巡按每与督抚争权,反兹地方烦扰,故谕令查嗣庭妥议密奏。同年十月,查嗣庭密奏,提出扩大推行密折制可代替巡按,免生滋扰,且可监督督抚。


  查嗣庭的建议为雍正帝采纳。至雍正六年,布、按两司普遍获得密奏权。但密奏制的扩大使用,只能在一定程度上发挥对地方的监督作用。所谓雍正帝“出间道,混乱上下秩序,使互相监视,只对皇帝个人负责”。要言之,“小报告”终究代替不了一项基本的、公开的、正式的监察制度。


嘉道危机的制度诱因

  

  巡按制度废止后,不但打破了中央与地方的权力平衡,也使得自秦以来历代王朝“内外相维”“行政与监察并重”的基本制度遭到破坏,由行政、监察两套系统合而为一,其利害关系,康熙时诗文家储方庆在“裁官论”一疏,讲得非常清楚。他说,天下之官以数万计,而其大势常出于两途,六部操政柄,行之于督抚,督抚之下府县,以集其事,此一途也;科道察部臣之奸,巡方制督抚之专,而推官实为之爪牙,此又一途也。认为“天下之大,天下之人之众,并为一途,以乱一人之视听,恐非天下之福”。他认为当时之弊,地方官上下勾结,互相欺蒙,足以乱天下有余。


  储方庆的上疏,指出行政与监察乃并行不悖的两套系统,功能各有不同,不能混而为一。巡按等裁撤后,监察系统在地方不复存在,尽管总督兼右都御史衔,巡抚兼右副都御史衔,负有监督其下地方官的职责,但谁来监督督抚?


  历代王朝多注重发挥监察对行政的制衡作用,而清朝打破了这一平衡。这也是乾隆中期以来,地方连续发生数十起侵贪大案的重要原因之一。这些大案以时间长、数额大、集团性为特征。最后案发也并非因督抚之间,以及督抚与布按之间揭劾出来,相反,不少案件形成自上而下的贪腐团伙。如甘肃冒赈案,正法及免死发遣者多达100余人,府道以上衙署为之一空。乾隆帝也承认,此案“竟无一人举发陈奏”。乾隆五十五年,内阁学士兼礼部侍郎尹壮图上疏称“各省督抚声名狼藉,吏治废弛”,各省“大抵皆然”。堪称是对“极盛之世”地方情况的总结。


  整体上看,巡按制度废止后,历经康雍乾130余年,之所以能够继续维系中央对地方的权威,靠的是“盛世”三帝的“乾纲独揽”,督抚尚不敢为所欲为。但嘉道以后,督抚以欺蒙为能,社会危机终于爆发。


作者简介

  林乾1959年生,中国政法大学法律史学研究院教授,博导。著有《中国古代权力与法律》《康熙惩抑朋党与清代极权政治》

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