景天魁:难解的反贫困难题——进城打工的经济收益远抵不上其他损失 贫困之殇

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甘肃康乐县的人间悲剧无需复述，每一次提及，都仿佛重现了残酷的场景，令人心头发颤，愤懑不已。痛斥与诘问，只是逞一时之快，也不应停留在悲惨的表象中投射自我焦虑。我们需要的是，冷静下来，理性思索，解开“为面包犯罪”的社会之困。今天，为您奉上景天魁研究员、朱力教授等人的文章。景天魁研究员指出，在进城务工人员日益受到关注之时，留守老人、妇女、儿童却仍是“被遗忘的角落”，缺乏必要的社会关怀和社会保护，社会政策在许多方面付诸阙如。贫困绝不仅仅是经济上的，它还体现在社会、文化、精神和心理等方面。

难解的反贫困难题——进城打工的经济收益远抵不上其他损失

社会政策研究有很强的应用性和针对性，但不是应急型。应急型社会政策的主要特点：一是被动应付，问题出来了，摆在眼前了，临时对策；二是只追求眼前效益，不顾及长远效益。

与此相对照，储备型社会政策是指，基于预测预判，主动应对；有时间和有可能顾及长远效果，并且讲究诸种相关政策的综合配套，从而具有前瞻性、综合性和长效性。

要提高社会政策的有效性，顾及它的长远效果，关键是要重视效益评估。对社会政策而言，进行综合的效益评估不但有必要，而且有可能。也就是说，一项社会政策的即时性效果也许不明显，但长期效果总是会表现出来的，而且一般是可测量的；从不同维度看，效果可能有差异，甚至正相反，但综合地看效果也有统一性。

社会政策不能只重视短期效益，更要重视长期效益；不要局限于某一方面的效益，更要重视综合效益。

因此，社会政策必须守住效益底线——其效益的综合评估不能为负。综合评估既包括近期效益，也包括长期效益；不能为负是指一项社会政策的前期效益和后期效益之间、不同社会政策的效益之间，即使有相互抵消的情况，但总体效益不能小于零。

经验表明，应急型社会政策由于过于追求眼前效果，容易导致长期效益和综合效益为负，因此社会政策要从应急型向储备型转变。

国内外文献普遍认为，中国大陆改革开放以来在反贫困方面取得了巨大成就。在以往的30多年里，中国的减贫占全世界减贫总成就的2/3。

1978年，中国农村贫困人口高达2.5亿人，贫困发生率达30.7％。改革开放以来，农村贫困人口持续下降，到2005年底已降到2365万人，贫困发生率下降为2.5％。

在基本解决了温饱问题以后，中国大陆的反贫困事业进入了新阶段。虽然对于这个新阶段应该怎样概括，学术界有不同见解；但有一个现象是客观存在的，大家都看到，以经济增长消除贫困的效果趋于递减。

数据分析表明，1978～1990年，我国GDP每增长一个百分点，可以减少贫困人口1320万人；1991～2000年，这一数值下降到380万人左右；进入新世纪以来，则进一步下降到100万人。

表现在年度数据上，中国农村贫困规模虽然整体上呈现下降趋势，但减贫速度明显放慢。1979～1990年，中国农村贫困人口平均每年减少1375万，1991～2000年平均每年减少529.1万，2001～2005年平均每年只减少168.8万。

为什么会出现这种现象？关于经济增长与减缓贫困的关系，有计量研究表明，经济增长对贫困发生率下降的影响力会随着时间的推移逐渐趋小。在经济增长的初始阶段，农业产出比例每提高1个百分点，将导致贫困发生率减少0.487个百分点。农业增长得越快，贫困发生率下降得越快。

但在经济发展到一定程度后，非农收入对减缓贫困的影响力会越来越大，减缓贫困将越来越依赖于专门的扶贫工作。在这种情况下，社会政策对减少贫困的影响就会越来越大，也越来越直接，因此，社会政策本身的效益就越来越重要。

从社会政策本身的效益角度看，不仅新阶段反贫效果下降与社会政策有关，有些社会政策不当还成为导致某些贫困发生或延缓的原因之一，或者即使没有造成新的贫困问题，也引发了一些其他社会问题，间接地增加了反贫的难度。

经过一个较长时段的观察可以发现，有的地方持续20年反贫，不见效果，贫困帽戴得很牢；有的地方甚至越反越贫（如部分西部农村）；有的地方出现了新的贫困群体和贫困问题。

因此，要及时研究贫困群体构成、致贫原因、反贫效果的变化，适时调整反贫困政策，改变反贫困思路和策略。

为此，我们需要加强对社会政策现有效益的评估和未来效益的预估。这再次提示，社会政策由应急型向储备型转变是必然趋势。

然而又过了10年，在人们高度肯定计划生育政策的反贫困效果的同时，却不得不面对一个不期而至的后果——失独家庭。据调查，截至2012年底，我国至少有100万个失独家庭。有专家预估，每年这样的家庭还会新增7.6万个。

计划生育政策在缓解人口众多的压力、为我国经济发展做出贡献的同时，仅仅30年后，就迫使社会、家庭和个人支付巨大的成本。这个后果，是当初制定和推行这项政策时没有或至少没有充分预料到的。

这项政策的近期和长期效益的差异提示我们，对于一项社会政策的效益，只看到近期效果，忽视长期效果；或者只从一个角度看，例如只从人口数量或者经济效益看，都是远远不够的；必须高度兼顾社会政策的近期和长期效益，预防发生效益递减甚至跌破效益底线的风险。

20世纪90年代中期以来，中国城市贫困人口日益增多，除了“三无”对象这一特殊人群外，主要来自因国有企业改革和产业调整而形成的下岗失业群体，以及资源枯竭型城市具有劳动能力的居民，部分退休较早仅依赖很低的退休金生活的老年人，流入城市的部分农村人口。

上述城市贫困群体的产生，固然有自然资源等方面的客观原因，也有家庭与个人方面的主观原因，但是主要原因是政策本身的偏差和政策执行过程的偏差。

20世纪90年代中期的企业改革，导致“在职”职工就业没有着落，退休职工养老金无处领取，有病的职工拿着一大把医疗费单据无处报销。尽管有很多理由为企业改革的必要性、某些问题的难以避免性辩护，但这一政策也使得贫困不再被看作主要是个人和家庭原因（生病、残疾、天灾人祸等）造成的，而被看作是社会和政策原因造成的——这几乎成了对贫困的一种普遍的认知模式。

面对突如其来的下岗“洪水”，不得不采取的应急政策是所谓“三条保障线”（基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障）。这些“保障”层次和水平都很低，而接受这种最低保障的对象是享有“国家主人翁”地位的下岗职工，许多昔日的生产能手、劳动模范从万人仰慕顷刻间变成备受冷落的对象，这种心理创伤是难以承受的。这时，他们不再把贫困仅仅理解为一种经济现象，而是理解为包括社会权利、社会地位在内的综合问题。

人们由此扩大和深化了对贫困的理解。表面上，贫困表现为由于收入水平低而难以满足基本的生活需求；实质上，贫困是由于不具备与他人相同的权利、能力以及机会去获得体面的生活。

以上“改变”已经历史地发生了，留给社会政策的不是功过的评说（那是个人和历史关心的事情），而是经验教训的吸取：在追求经济效益时，我们应该估计到为此付出的社会成本；在制定经济政策时，应该同时制定配套的社会政策。

允许农民进城务工，相较于计划经济时期将农民紧紧束缚在土地上的那种政策，确实是一个巨大的历史性进步。但是，正当农民进城务工政策充分显示出正面效益，不可忽视的负面效益也凸显出来。客观上是由于长期形成的城乡二元结构根深蒂固，一时难以撼动；主观上是由于我们过分重视农民工给城市和个人所带来的经济收益，忽视了本应给予更大关注的社会效益和社会问题。因而，不论是从工业化和城市化的角度，还是从社会建设和社会治理的角度，30多年来积累了一些难以破解的社会难题。

一是社会公平难题。农民工因为户籍的限制不能参加城镇职工社会保险，只能参加标准相对很低的新型农村合作医疗和农村养老保险；这两项制度分别迟至2003年和2009年以后才陆续建立起来，且由于农民工常年在城里务工，医疗服务的可得性其实很差，养老保险对年轻的农民工来说更是遥不可及。如遭大病或不测之灾，即使贫困，也难以获得城市的社会救助，不能享受城市最低生活保障等基本福利待遇。这些社会权益的缺失成为流动人口贫困现象的重要根源。

二是社会认同难题。不公平，也就难以形成社会认同。许多农民工及其家属在城市工作和生活多年，仍然缺乏对所在城市的归属感和认同感，主要原因是制度性和政策性排斥所致。流入地政府对本地居民就业和再就业提供特殊优惠政策与措施，造成了竞争环境的行政干预和事实上的就业歧视；流动人口在居住、随迁子女教育等方面受到长期的制度性限制，农民工及其子女客观上被置于“二等公民”的地位。

三是社会整合难题。缺乏社会认同，也就难以形成社会责任感，难以建立人际信任，这样的社会就很难实现整合。而难以整合是社会治理的最大难题，破解之道就在于需要政府、社会、社区、家庭和个人分别承担起各自的责任，建立起包括财政、就业、法律、教育、交通、住房、工会等综合的社会整合机制。

子女不在身边的留守老人成为日益庞大的一个特殊群体。大多数留守老人生活清苦，饮食简单，不仅承担着繁重的体力劳动，而且担负起抚养教育孙辈的重任。而留守老人本身是弱势群体，农村社区普遍缺乏生活照料、医疗护理和精神慰藉等基本的养老服务。近年来留守老人率明显升高。

由于父母进城打工，留守农村无人照管的儿童人数也在不断增多。他们失去父母庇护，身心、学习、成长都面临着失管、失教和失衡；其在个性心理上往往表现异常，如性格内向、孤僻、自卑、不合群；脾气暴躁、冲动易怒；极易发生犯罪和越轨行为。

至于留守妇女，除了独自支撑门户、抚育子女以外，还要承担几乎全部农活，往往身心疲惫、精神焦虑。因夫妻长期分居，家庭发生矛盾甚至破裂的比例也较高。因此，与第一代农民工不同，第二代农民工夫妻同时外出打工的明显增多。

“留守”是“进城”的另一面。进城务工在经济上可能给家庭增加了收入，在这个意义上，它具有脱贫的意义。但是，贫困绝不仅仅是经济上的，它还体现在社会、文化、精神和心理等方面。很可能经济上的收益，远远抵不上其他诸多方面的损失。

这倒不能因此就否定进城务工政策本身，而是应反思其应该具有的整体性。流动就业会触及到社会的方方面面，要同时考虑到就业政策、培训政策、分配政策、户口政策、居住政策、家庭政策、子女政策、购房政策、福利政策、学校政策、就医政策等，建立起一个完整的政策体系，对流动就业及其影响到的相关群体提供政策保护、政策预防、政策跟进以及政策创新。

对于长期被认为取得巨大成就的社会政策，我们现在所做的反思，不是重新评价，更不是全盘否定，而只是从总结经验的角度，着重于综合效益的评估。

许多社会问题的涌现或者是政策供给滞后，或者是社会政策缺失和缺陷的必然结果。我们在充分肯定应急型社会政策曾经发挥的正面作用、充分理解它们当初出台的情景合理性的同时，对社会政策尤其是其社会效益的公平性、可持续性和科学性，从总体上加以反思刻不容缓。

实现社会政策从应急型向储备型转变具有必然性，也具有可行性。

第一，我国已经进入中等收入国家行列，不能再沿袭追求温饱阶段的反贫困策略和社会政策。不光是要提高贫困标准，更要重视致贫原因、贫困对象的变化；不能只重视绝对贫困，更应该预防和消除相对贫困；不能只关注物质方面的致贫因素，更应该关注精神方面的致贫因素；不能只追求短期的反贫效果，更要追求长远的、根本性的反贫效果。

第二，只有从应急型向储备型转变，才可能有充裕的时间进行效益评估，尤其是进行中长期效益评估。反贫困要有战略构思：不要过分把它看作“政绩”，要科学地、理性地看待贫困。不要太着眼于消除贫困的现象，而应重视消除产生贫困的原因。储备型社会政策的主攻方向应该是尽可能地消除导致贫困的根源。

第三，社会政策研究只有重视效益评估特别是中长期效益评估，才可能获得较优的综合效益。在不具备基础性条件情况下的政府干预式反贫，重点应放在改善和培育基础性条件（包括改善生活和生产条件，加大交通、通讯等基础设施建设投入，更重要的方面应该是发展教育）上，而不是追求眼前的反贫效果。

第四，社会政策要实现从应急型向储备型转变，预防发生效益递减甚至跌破效益底线的风险，就必须在政策研究的功能定位、研究体制和范式、研究方法等方面有一系列调整和提高，才可能达到预期目标。在功能定位上，，为政府决策提供智力支持但不是为文件作注脚；在研究体制和范式上，要真正向现代智库转变，发挥智囊作用，特别重视决策前的预案论证、决策中的参与咨询、决策后的跟踪评估，切实实施全程的决策支持；在研究方法上要提高科学化水平，重视社会实验，运用模拟与仿真等科学技术手段，加强理论基础和经验论证，较大幅度地增强社会政策的科学性，提高效益水平。

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