问责政令不畅

，从9月18日起，20个督查组分赴各地各部门。这次大督查旨在着力推动各地区各部门切实履行职责，推动重大政策举措、重点投资项目、重要民生工程加快落地。

　　对于政令不畅这个沉疴顽疾：

• 2013年1月22日，，要防止和克服地方和部门保护主义、本位主义，决不允许“上有政策、下有对策”，决不允许有令不行、有禁不止，、做选择、搞变通。

• 2016年6月28日，。这次会议特别强调，要紧紧围绕贯彻党的路线方针政策、协调推进“四个全面”战略布局强化问责，，。

　　“制度的生命力在于执行。”对《瞭望》新闻周刊记者说，“当前中国改革已步入深水区，采取积极措施保障政令畅通，有效实现行政职能，加快中国社会发展的进程，能最大限度地实现人民的利益和诉求。”

政令“堰塞湖”

，足见其重要性。然而，这也从另一个侧面反映出当前确实存在政令不畅的问题。”麻国安说。

　　近几年来，，但少部分还没有很好地在地方得以执行。

　　2013年下半年，、促改革、调结构、惠民生出台了一系列政策措施。但不少政策措施落实力度不到位、效果不明显，还没有充分发挥对经济稳定增长和转型升级应有的促进作用。

　　针对这一问题，2014年8月25日，，提出了明确的要求和任务，也建立了相应的工作机制。这是新一届政府成立以来，。

　　督查结果显示，

• 有些地方不执行已取消的行政事业性收费相关政策，变相违规收费；

• 未按时限要求开工棚户区改造，却虚报完成任务量和整改情况；

• 在旧楼改造工程招投标审查环节不作为，把关不严，导致发生串标……

　　2015年8月，。辽宁、吉林、安徽、福建、四川、甘肃、青海7省对59名干部在审批、决策和监督等政策执行过程中懒政怠政、失察失职渎职等不作为问题，给予相关责任人党纪政纪处分，个别违法者受到刑事处理。其中涉及地厅级干部5人、县处级干部20人。

　　从现实情况来看，政令不畅既体现在有些地方或部门在执行政令时，对符合自身利益的就积极执行，对不符合自身利益的就予以曲解变形；同时也体现为一些部委和地方文件运转中存在流程繁冗、拖沓等现象。

　　“‘痛则不通，通则不痛’，这是中医学的重要原理，把这条原理应用在时下的政府工作中，同样至关重要。”国家行政学院法学部韩春晖教授认为，“政令畅通，则效能高，政令不通，则效能低。”

　　而在中国社会科学院政治学研究所副研究员刘山鹰看来，“政令不畅、执行不力的直接后果，，间接后果是公众利益受到损害，利益诉求得不到实现。”

防止地方保护

　　一直以来，地方保护是政令不畅的首要因素，。

　　在韩春晖看来，地方保护主要表现为

• 有些地方行政执行主体过分追求个人私利或小团体利益，忽视上级政策；

• 政府部门为了追求部门利益最大化，消极执行上级政策；

• 地方政府为维护其固有利益，形式主义地执行上级政策；

• 地方政府为了遮掩其局部不当利益，极端性地执行上级政策；

• 地方政府为了扩张其自身利益，敷衍性或附加性地执行上级政策等等。

　　韩春晖分析，“央地关系也需进一步加以理顺，比如制度层面，需要理性看待地方利益、法律尚需要明确地方利益、对地方合理利益需要平等有效保护，以及对违法和不当的地方利益进行有效遏制等等。”韩春晖说，“解决了这些问题，就会遏止地方对不当利益的追求。”

　　，地方就更会按照自己的意愿，。”麻国安举例说，“比如税收减免、优惠政策、拆迁新政，以及各种补贴等等。”

　　麻国安说，有的政策会削减地方权力，有的还需要基层支付费用，加上一些地方的干部政绩考核导向不够明确、政策法规执行监控不力等因素，就容易在改革措施执行上“打折扣”。

　　此外，政令自身的科学性和可操作性如何，也会影响政令的执行。“如目标设定过高，超出了地方的实际承受能力，或是有关政策仅设定目标，而没有考虑配套的实施手段，都可能影响政令的执行。而政策之间相互矛盾、政出多门等等，会给地方有效执行政令带来难度。”麻国安说。

树立法治权威

　　十八大以来，随着中国改革步入深水区，许多重要领域的改革部署已全面展开，这些措施能否出成效就在于“落实”二字。

，政令不畅问题得到了缓解，但要真正解决各级地方政府在执行政令过程中出现的“中梗阻”“末梢梗阻”等现象，还需实现央地权责的法治化，。

　　首先，加强对权力运行的法治约束。在韩春晖看来，要解决政令不畅的困境，督查是一种手段和办法，根本的还是要以法治权，加强对权力运行的法治约束。

　　“当然，这也对政策制定者提出了更高的要求，即进一步增加政策适应性，使政策最大程度符合现实。”韩春晖说。

　　其次，强化上下监督，尤其是发挥全社会对政策落实情况的监督作用。韩春晖说，政令不畅也显示对地方性权力、部门性权力约束、监督、制衡还存在缺失。

，除了上级加大督查力度，更需要强化政策信息公开，通过各种渠道让政策为民众所熟知，，提高政策执行的效率与效果。”韩春晖说，“群众是最好的监督员。”

　　“地方政府执行不力，层层签发和转发即是形式主义表现的一种。”韩春晖建议，要让基层政府和普通百姓能够直接、及时、完整、。

　　再次，加大对“一把手”追责力度。“破解政令不畅的困境，督查政令落实可谓切中要害。”麻国安认为，以往一些地方顶风“做选择”、违规“搞变通”，除了囿于地方利益之外，也在于监督机制缺位、责任追究落空。所以，督查政令落实绝非简单的“例行”公事，督查出问题，要拿“一把手”是问。

　　麻国安特别强调，“中国30多年的改革经验表明，地方创新一直是改革的重要力量。要全面深化改革，，两者缺一不可。这两者结合，才是改革成功的关键。”LW

刊于《瞭望》2016年第46期，原题《关注政令不畅现象》

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