杨俊锋 |“人地钱”挂钩之后 —— 中国城市化的体制性障碍与出路(上)

-回复 -浏览
楼主 2021-02-22 15:21:47
举报 只看此人 收藏本贴 楼主

杨俊锋,中国人民公安大学法学院副教授(北京 100038)。


读而思

针对当前中国城市化所面临的种种问题,中央先后提出了一系列的方针与举措。其中,“人地钱”挂钩广受关注,并可能是最具有针对性与可操作性,从而可能是对中国城市化进程影响最大、最值得关注的一项。





一、为何“人地钱”挂钩——挂钩的背后


“人地钱”挂钩提出的背景,一言以蔽之,乃是中国公共服务资源的集权型配置,是与城市化、市场化所引起的人口大幅、频繁流动及其真实分布状态的严重脱节,从而造成资源较为严重地错配,阻碍人的城市化。这主要体现在:


(一)财政资源配置与人口真实流动的脱节

中国现行的财政体制,都是以假定人口不流动为前提、以辖区户籍人口为基础的。对处于流动状态的庞大人口的公共服务供给,在中国财政体制框架中是一个盲区。显然,这就很容易导致:流出地获得了相应的转移支付,但无需提供公共服务;而人口流入地的城市,却得不到应有的转移支付。


从一个对比的例子,或可窥见问题的严重性:中国人口第一大县昆山市,2014年底常住人口255万,其中户籍人口仅77万,流入人口则多达178万;2015年一般公共预算收入284.8亿元,财政支出为253亿元。其财政支出完全靠本地地方财政收入。相比之下,甘肃地级市临夏州2013年常住人口仅195.47万,而户籍人口则为216.68万,属典型的人口净流出地;同时,2015年全州预算收入仅16.58亿元,但财政总支出却达200.59亿元。也即,作为净流出地的临夏,却获得了是本地财政收入十多倍的转移支付。


(二)建设用地指标分配与真实人口流动的错位

中国的土地开发建设,要遵从建设用地指标配额管制制度。而各地的建设用地指标由中央政府统一计划生成,然后逐级向下分配。建设用地指标偏向于按照城市行政级别、建成区面积与户籍人口等静态的存量指标分配,对老少边穷地区还有额外照顾。但众所周知,中国真实的人口流向是:内地向沿海流动,农村、城镇与中小城市向大城市流动。


这就必然导致:中西部中小城市用地指标供应偏多,从而造成大量荒凉的工业园区与没有人气的“鬼城”;而人口流入的热点城市如一线城市,热点地区如江浙沪粤等,虽有大量外来常住人口,但却并不会因此直接增加建设用地指标,必然土地紧张,房价飞涨,并造成用工成本的过快上涨。


可见,“人地钱”挂钩政策可谓切中要害,并无疑会对中国的城市化进程发挥重要的积极作用。而同时也可较清晰地看出,制约中国城市化的制度障碍,除了众所周知的户籍、土地等具体制度外,另一个不容忽略的因素是自上而下过度集中的政府管理体制问题,而且该问题还可能越来越严重。


二、“人地钱”挂钩所不能解决的


(一)纵向上,建制级别不同的城市发展过度失衡

首先,中央集权制的应有之义是:政权系统等级分明,上下级间是典型的行政命令——服从关系,地方各级政权的权限大小根本上取决于其建制级别。对此,国人熟稔无比且视为理所当然。的确,中国早自秦废封设郡县制至今,“百代都行秦政法”;而且在当代中国,由于现代意识形态、政治体系以及技术的支撑,中央集权更得以强化升级,尤其在计划时代达到巅峰。


本文无意于系统探讨中央集权制的利弊功过,这显然是另一项浩大工程。但中央集权的直接表现和普遍结果往往是:各级政府的建制级别越低,权限就等而次之;而同时,越是基层政权,却往往要直接承担更多的具体公共服务职责。而这本身,即容易导致地方特别是基层政府权力与责任的倒挂。尤其是当代中国,国家的职权和控制资源的范围空前庞大,例如,只有在当代中国才实行中央政府集中控制全国的建设用地指标,因而各级政府间的权责倒挂就更易发生。


仍以财政为例。“人地钱”挂钩其实只是在现有财政体制下,对转移支付资金的具体分配方式所进行的调整。而更根本的问题是,自分税制以来逐步形成的中央与地方、上下级间财权与事责的结构性失衡,即:层级越高的政府有着越发集中的财权,而事权却相对较少;层级越低的政府事责往往越发增多,但财权却并未相应增加。


其次,本应属于下级政府的资源,又往往被权力中心城市或城区截留与抽血。例如,中央计划分配中最有价值的建设用地指标,大量被高等级政府截留;而且,行政级别高的城市往往利用其行政地位从下属城镇抽取包括土地、资金等各种要素。


而本来,政府配置资源应对于民众公平分配。但中国优质公共服务资源却优先向权力中心城市过度集中,从而直接导致城镇间发展的人为失衡,即:权力中心城市畸形扩张,并为确保本地福利而往往人为限制外来人口。由此看来,人们所往往下意识地认为,中央集权似乎更利于人的流动、而地方分治则意味着分割从而阻碍人的流动,这根本不对;而中小城市尤其是市场自发兴起的小城镇则受限于权力和资源不足。因而,形象地说,集权制往往导致:大脑充血,而四肢贫血。


再次,自20世纪90年代以来,工商、质监、国土资源等职能部门先后实行垂直领导,并有不断被强化的趋势。仅垂直的层级即有中央垂直、省垂直、市垂直之分。垂直领导的理由自然是遏制地方主义。但实践证明,垂直领导并不能根本上解决地方主义问题,因为在法治和市场滞后的现况下,垂直部门毕竟事实上仍有求于当地党委政府;同时又造成垂直领导部门成为相对封闭的系统,出现监督的空白。


而且,垂直管理又容易导致“条条”本位而脱离地方整体利益,加剧政出多门及“条块”关系紧张,降低行政效能;削弱地方政府对本地事务应有的统一管理能力,加剧下级尤其是基层政府职能残缺、权责失衡——如同地方官员所抱怨的那样,下级政府成了收发室,难免产生“中央/上级点菜、地方/下级埋单”现象,压抑地方政府的积极性与创造性,阻碍地方经济社会发展。


由上种种,就不难理解,为何中国的城镇化总体上呈现出过度两极化的倾向:特大城市费力于限制、疏解人口,而中小城市则苦于人口吸纳能力有限;大城市人才严重过剩和浪费,而中小城市则严重匮乏。这显然极不利于城市化特别是“人的城市化”。对上述问题,“人地钱”挂钩政策虽会在相当程度上缓解,但显然难以从根本上解决。


(二)横向上,不同地区公共服务之车与建制之马不匹配

集权制不仅意味着政权系统高度等级化,还意味着建制级别的影响是全方位和支配性的。建制级别不仅影响着用地指标或财政资金的分配,还决定着地方政权享有的权限(包括立法权、执法权及特定事项的审批权限)大小、编制员额、官员的级别待遇与仕途前景等。例如,中国的城镇在建制级别上就存在着等级分明的直辖市、省会市、副省级市、地级市、县级市或县级镇,它们所享有的权力和资源也等而次之。


同时,地方建制的变动调整又高度集权和僵硬。例如,县级建制的调整即要由国务院决定,而最低层级的乡级建制也要由省级政府决定。而且,地方政府的下属机构与编制,也以“中央统一领导、地方分级管理”为原则。尤其是地方各级政权的编制总额都要层层报送至国务院审批——其目的是为了防止地方任意设置“衙门”、扩大编制。


然而,人口分布是变动不居的,市场是不讲行政级别的。因而以行政级别来配置权力和资源,就难免导致与城市化所产生的公共服务需求相脱节:


首先,经济活跃、人口吸纳能力较强地区受制于建制级别,无法有效满足公共服务需求。例如,东部经济发达地区的许多镇,其GDP规模远超过中西部的地级市,人口数十万,而河北燕郊常住人口更多达百万——这在国外已是规模相当可观的城市;但其建制级别却仍是乡级,编制、财政、规划和城市管理无法获得应有权限,公共服务又如何跟得上?


以燕郊为例,与2010年相比,2016年刑事案件翻了近2番,治安案件翻了3番,但正式警察只增加了寥寥数十人。整个三河市(县级市)按照户籍人口和编制标准等只配备400多名警察,其中燕郊只有120名。有的派出所只有16名警察,却管理着数十万人。“事多人少”矛盾尖锐,只能疲于应付。


显然,在上述情况下,即便在人地钱挂钩后,由于这些城镇的建制级别也难以因此得以提升,机构编制也因而很难完全跟上;而且,这些城镇还往往受到高级别的城市或权力中心城区的抽血,加剧了公共服务不足的矛盾。这显然制约了这些城镇的发展,降低了其容纳外来人口的能力,甚至有的已开始走向衰落。


其次,对比鲜明的是:即便人口外流严重的衰败地区,因为建制级别难以随之调低,资源浪费和人浮于事的现象非常严重。而且,即便“人地钱”挂钩后,仍旧能基于建制级别享受相应的权限和机构编制等公共资源,甚至往往还会由于政策性扶持而获得优惠。


(三)地方事项过度向上集中审批

众所周知,举凡地方设立某些行业(如钢铁等)的企业,修建地铁等基础设施,以及制定规划等事项,也皆须层层向上报批,甚至要由中央部委专门审批——而这些事项,要么原本是地方事权,要么根本就应由市场决定的。


这必然并已引发一系列的问题,尤其是在城市规划中表现得极为典型。表现为:


第一,耗时长、成本高。报批环节与内容繁琐,数年批不下来是常事。例如,某重要城市的总规报送6年后还仍未获批复;同时审批要求的内容繁多、面面俱到、既深又细,程序极为繁复,成本极高。


第二,难以适应当地社会经济发展变化。层层报批难免导致审批过程漫长,往往导致还没批下来很多条件已经发生变化。而且,审批事无巨细,诸如,城市的详细用地、基础设施和公共服务设施布局等本属地方事务的细节,均须上报审批;同时审批决定又缺少弹性极为僵化,难以适应当地客观条件的变化。


第三,降低管理的有效性和权威性。由于规划审批难以跟上现实变化发展,就难免出现边调整边申报新规划或已批准规划被突破的情况。因而,集中审批不仅未起到树立规划权威的作用,反而造成规划实际效力下降。


第四,过度向上集中的审批体制压抑地方政府的积极性、主动性,降低当地决策质量和城市管理效率。


第五,向上集中审批使得规划制定过程,基本上成为行政内部程序,从而导致地方民主和公共参与机制很大程度上失去意义。


总之,中国各城市的产业发展、城市规划等事项过度向上集中审批,显然不符合这些事项本来的当地属性,从而难免损害城市的发展。


(四)流官制的短期化倾向

所谓流官制,简言之即:不得原籍为官,不能一地久任。它是中国延续两千年的古老传统。当代中国在继承的同时又予以完善并上升为法律,形成了当代中国特色的流官制。


流官制是中央集权制的必然产物,确实也曾起到遏制地方主义、打破地域局限的重要作用,但它又有着常被忽略的巨大“副作用”。例如,流官制导致官员对当地实情了解有限,也缺乏本地情感与责任感,更优先考虑的必然是上级满意而非任职地真正的公共需求。


特别是在中国当代政绩考核机制下,流官制容易导致地方官员偏重于在有限任期内看得见的政绩。由此就不难理解,各种大拆大建的政绩、形象工程,好大喜功的新区盲目上马,换一任领导换一套发展思路。这就造成有限的资源被严重地错配和浪费,损害当地经济社会的可持续发展,也制约了公共服务的有效提供,从而严重地阻碍了城市化进程。 


(五)挂钩政策自身的问题

其实,“人地钱”挂钩这一政策本身就有着值得讨论之处。所挂钩的事项,如,转移支付的财政资金,相当一部分本属于地方财政的范畴;实践中财政收入较高的地方,通常都是经济活跃、人口流入的热点地区,公共服务的需求自然更为巨大,为何不主要留给当地自用?而先从各地层层向上收归中央财政再层层向下转移支付,必然要遵从现实的政治逻辑,必然增加损耗、降低效率,并徒增行政成本和道德风险。而土地资源配置则更主要应由当地的市场机制决定。


众所周知,但凡是集中控制,都必然要遇到信息不完全、不对称这一难以克服的障碍。由中央政府集中配置土地和财政资源,也自然难以准确切合各地千差万别且变动不居的公共支出需求。而迄今为止,中国还仍缺乏一套完整的人口流动监管平台,无法准确掌握城市吸纳外来人口的数量,对城镇建设用地增加与农村建设用地减少等数据的测算也不准确。


(六)小 结

当代中国的中央集权体制是当年打天下的体制遗产,也是对传统郡县制的继承,并经计划经济时代而被强化、确定下来,更强调权力的集中统一、层级隶属。理论上,社会主义国家依照民主集中制原则,创造出了既不同于传统中央集权又不同于西方地方自治的全新体制,即:一方面,地方居民选举产生地方政权;另一方面,地方政权又是中央和上级的下级机关;地方既要遵从当地民众意志,又要执行中央和上级的命令。但实践中,却只有集中这一面被充分贯彻,高度集权不仅未根本改变甚至还有强化。


对古代中国长期以自然经济为主的农业社会而言,中央集权制或许有其必然性;而中央集权制强大的短期动员能力,也使其与革命战争以及建政之初的赶超战略相契合,并与后来的计划经济互为表里、相互强化。


然而,这种强调建制层级、过度向上集中的体制,却难以作为市场化与城市化时代的治理框架。当年中国计划经济失败的教训已有力地说明:中央/上级政府相对于地方而言,反而有着难以克服的信息不对称的先天困境——但凡集中控制的体制结构,一定会遇到信息不对称、不完全的困难;而且中央/上级政府也是由具体的部门和个人组成,也会有本位主义倾向。过度向上集权必然导致:决策环节多,远离当地,效率低、成本高,而且易脱离实际,易生腐败,压抑地方主动性,也割裂公共权力与责任内在的一体关系。


本质上,城市化是人和资源在市场机制的驱动下聚集的过程和结果。而市场化与城市化所要求和带来的人口、资源空前的频繁流动,从而相应的公共服务的真实需求也空前变动不居。从而,过度向上集权所必然导致的公共服务与真实需求脱节的问题,就会被空前放大。


总之,“人地钱”挂钩虽准确地发现了问题,并也会起到较大的积极作用,但总体上仍只是技术性修补措施,还应在此基础上找出根本与长远的制度解决方案。事实上,城市化对于政府结构,有其特定要求。城市化的内在机理决定了:公共服务要能随着人口迁徙而产生的动态分布相联动,同时要求地方民众对当地的公共产品供给有充分的自主权。




【杨俊锋:《“人地钱”挂钩之后—— 中国城市化的体制性障碍与出路》,《学术月刊》2017年第1期。为适应微信风格,删除了注释,请见谅。阅读带注释的原文,请点击左下角“阅读原文”。关注本刊微信公众号,请点击上方蓝色的“学术月刊”,或扫描文末的二维码。】


我要推荐
转发到